Naturschutz in Recht und Praxis - online (2002) Heft 1, www. naturschutzrecht.net

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Heft 1 / 2002

BVerwG, Urteil vom 31.1.2002 - 4 A 15/01 -

Verbandsklage; faktisches Vogelschutzgebiet; Eignungsmerkmale; IBA-Verzeichnis 2000; potentielles FFH- Gebiet, Ostseeautobahn A 20 bei Lübeck

FStrG § 17 Abs. 1; VwVfG § 46; BNatSchG § 8 Abs 2 u. 3, § 29 Abs. 1; NatSchG SH § 7a Abs. 3, § 8 Abs. 1 u. 2, § 51c Abs 1; RL 409/79/EWG Art 4 Abs. 1, 2 u. 4, RL 43/92/EWG Art. 4 Abs. 1, Art. 6 Abs. 4, Art. 10

1. Die in einem Planfeststellungsverfahren eingeholte Stellungnahme der EU-Kommission zu Fragen der Vogelschutzrichtlinie und der FFH-Richtlinie kann die Merkmale eines ,einschlägigen Sachverständigengutachtens" i.S. des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG aufweisen.

2. Eröffnet das Landesrecht anerkannten Naturschutzvereinen die Möglichkeit einer Verbandsklage, die eine materiellrechtliche Prüfung eines Planfeststellungsbeschlusses einschließt, so bleibt eine Verletzung des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG im Regelfall folgenlos, wenn der Beteiligungsmangel die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst haben kann.

3. Als faktisches Vogelschutzgebiet ist ein Gebiet nur dann zu qualifizieren, wenn es aus ornithologischer Sicht für die Erhaltung der im Anhang I der VRL aufgeführten Vogelarten oder der in Art. 4 Abs. 2 VRL genannten Zugvogelarten von so hervorragender Bedeutung ist, dass es in dem Mitgliedstaat zu den zahlen- und flächenmäßig geeignetsten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL gehört.

4. Zum Kreis der potentiellen FFH-Gebiete im Sinne der Senatsrechtsprechung (vgl. BVerwG Urteile vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 A 9.97 - BVerwGE 107, 1 und vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140) zählt ein Gebiet u.a. dann, wenn die in ihm vorhandenen Lebensraumtypen im Sinne des Anhangs I oder Arten im Sinne des Anhangs II der FFH-Richtlinie eindeutig den im Anhang III (Phase 1) genannten Merkmalen entsprechen. Eine Gebietsmeldung kann unterbleiben, wenn dies gemessen an den Kriterien des Anhangs III (Phase 1), die so formuliert sind, dass sie unterschiedliche Wertungen nicht ausschließen, fachwissenschaftlich vertretbar ist.

5. Gesichtspunkte der Kostenhöhe einer Maßnahme haben bei der fachplanerischen Abwägung ein höheres Gewicht als im Rahmen des Art. 6 Abs. 4 Satz 3 FFH-RL (in Ergänzung zu BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2000 - BVerwG 4 C 2.99 - BVerwGE 110, 302).

6. § 8 Abs. 3 BNatSchG nimmt selbst schwere Beeinträchtigungen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes in Kauf, wenn den für den Eingriff sprechenden Gründen größeres Gewicht zukommt. Ein weitergehender Schutz von Natur und Landschaft lässt sich nur über Schutzgebietsausweisungen im Sinne der §§ 12 ff. BNatSchG erreichen.

Zum Sachverhalt:

Die Kläger, zwei in Schleswig-Holstein anerkannte Naturschutzverbände, wenden sich mit ihrer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 19. Januar 2001 für den Neubau der Bundesautobahn A 20 - der so genannten Ostsee-Autobahn - in dem Abschnitt zwischen der Landesstraße L 92 im Westen und der Landesgrenze Schleswig- Holstein im Osten, der in die Teilstrecke 2 a von der L 92 bis zur Bundesstraße B 207 und die Teilstrecke 2 b von der B 207 bis zum Ostufer der Wakenitz unterteilt ist. Auf mecklenburgischer Seite schließt sich ein Abschnitt an, der Gegenstand eines ebenfalls im Klageweg angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses vom 2. Februar 2001 ist (BVerwG 4 A 77.01). Die Ostseeautobahn, die im Westen mit der Bundesautobahn A 1 und im Osten mit der Bundesautobahn A 11 verknüpft werden soll, ist Teil des geplanten transeuropäischen Straßennetzes. Sie gehört zu den 17 Verkehrsprojekten Deutsche Einheit und ist im aktuellen Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen als vordringlicher Bedarf dargestellt. Der planfestgestellte Abschnitt dient zusammen mit dem Abschnitt, der den Gegenstand des inzwischen bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses vom 28. April 1997 bildet, auch als Südumfahrung Lübecks. Die Trasse lehnt sich an die Linienbestimmung des Bundesministers für Verkehr vom 26. Juli 1995 an. Sie ist das Ergebnis einer Prüfung, bei der eine Reihe von Trassenvarianten unter Einschluss von Linienführungen in dem Bereich nördlich von Lübeck miteinander verglichen wurden. Der Abschnitt ist 12,8 km lang. Er durchschneidet die Wakenitzniederung, die Teil des Naturparks ,Lauenburgische Seen" und des Naturschutzgebiets ,Wakenitz" ist. Als Wakenitzquerung dient eine gut 294 m lange Talraumbrücke, die im Flussbereich eine lichte Höhe von 6 m aufweist. Im Brückenbereich ist der Mittelstreifen auf 3 m aufzuweiten und als offener Spalt auszugestalten. Entlang der Brücke sind 2,5 m hohe Lärmschutzwände zu errichten, die im Flusssegment zur Verringerung des Vogelschlagrisikos auf 4 m zu erhöhen sind. Dem Vogelschutz dienen auch Verwallungen in dem Bereich, der sich an das Brückenbauwerk anschließt. Im Teilabschnitt 2 a sind Wilddurchlässe vorgesehen.

Die Kläger wurden im Verwaltungsverfahren beteiligt. Sie erhoben gegen die Planung Einwendungen, die im Planfeststellungsbeschluss zurückgewiesen wurden. Der Beklagte holte zu verschiedenen Fragen Gutachten ein. Er schaltete auch die EU-Kommission ein, die sich am 31. Oktober 2000 äußerte.

Die Kläger tragen zur Begründung ihrer Klage vor: Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leide an Verfahrensfehlern. Auch materiellrechtlich sei er zu beanstanden. Es gebe keinen Rechtfertigungsgrund für die Aufteilung des Vorhabens in zwei Unterabschnitte. Das Vorhaben sei nicht vereinbar mit den Vorschriften des europäischen Vogelschutzrechts. Die Wakenitzniederung weise sowohl für sich genommen wie auch als Teil des Naturparks ,Lauenburgische Seen" die Merkmale eines faktischen Vogelschutzgebiets auf. Sie diene einer Vielzahl von Vogelarten als Lebensraum, den der Bau einer Autobahn erheblich beeinträchtige. Von besonderer Bedeutung sei die Wakenitzniederung für den Eisvogel. Aber auch für den Brachpieper, die Heidelerche, die Kornweihe, den Neuntöter, den Rot- und den Schwarzmilan, den Wachtelkönig, die Sperbergrasmücke und den Ziegenmelker spiele der Landschaftsraum, in dem das Vorhaben verwirklicht werden solle, eine große Rolle. Der Zugvogelschutz lasse ebenfalls besondere Schutzvorkehrungen geboten erscheinen. Die Wakenitzniederung weise die Merkmale eines Feuchtgebiets auf. Sie diene insbesondere Singvögeln als bedeutsames Durchzugs- und Rastgebiet. Einige Arten seien mit mehr als 10 000 Individuen vertreten. Die Wakenitz sei überdies als potenzielles FFH-Gebiet zu qualifizieren. Ihre Meldung sei aus unsachlichen Erwägungen unterblieben. Im Uferbereich gebe es Moor- und Auenwälder, die als prioritäre Lebensraumtypen besonderen Schutz genössen. Daneben verdienten weitere Lebensraumtypen Beachtung. Besondere Bedeutung komme den Dünen mit offenen Grasflächen zu. Weitere seltene Biotoptypen, wie trockene Sandheiden, feuchte Hochstaudenfluren, Übergangs- und Schwingrasenmoore sowie Senken mit Torfmoorsubstraten, rundeten das Bild ab. Die Wakenitz diene außerdem gefährdeten Tierarten als Habitat. Hervorzuheben seien neben anderen der Kammmolch, die Rotbauchunke, die Teichfledermaus, das Große Mausohr und der Fischotter. Der geplante Autobahnbau sei mit dem Ziel, die in der Wakenitz vorhandenen Biotope und Habitate zu erhalten, unvereinbar. Die Voraussetzungen, unter denen eine Zulassung gleichwohl in Betracht komme, lägen nicht vor. Der Beklagte habe der Alternativenproblematik nicht die Aufmerksamkeit geschenkt, die ihr gebühre. Die Nordumfahrung sei fälschlich als anderes Projekt eingestuft worden. Sie sei vorzugswürdig, weil sie mit geringeren Beeinträchtigungen des im Aufbau befindlichen Netzes ,Natura 2000" einherginge. Auch unter den südlichen Varianten stelle die planfestgestellte Trasse nicht die bestmögliche Lösung dar. Die Wulfsdorfer Heide werde nicht wegen ihrer ökologischen Bedeutung geschont, sondern wegen der Pläne zur Erweiterung des Flughafens Lübeck-Blankensee ausgespart. Das Interesse daran, das Vogelschutzgebiet Schaalsee unangetastet zu lassen, rechtfertige nicht eine intensivere Inanspruchnahme der Wakenitzniederung, da aus Vogelschutzgründen beide Gebiete gleichwertig seien. Der Brückenlösung habe nicht der Vorzug vor der Tunnelvariante gegeben werden dürfen. Die ökologischen Einbußen wögen im Verhältnis zu den Kosteneinsparungen ungleich schwerer. Der Planfeststellungsbeschluss genüge auch den Anforderungen der Eingriffsregelung nicht. Die Ausgleichsbilanz sei fehlerhaft. Die von dem Eingriff betroffenen Landschaftsbestandteile würden nicht in ihrem wahren Wert erfasst. Zerschneidungseffekte und Barrierewirkungen würden unzulänglich berücksichtigt. Das schlage auf die naturschutzrechtlich gebotene Abwägungsentscheidung durch, die noch zusätzlich dadurch verfälscht werde, dass der Beklagte nicht sauber zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen unterscheide. Der Planfeststellungsbeschluss trage den Verbotsregelungen der Verordnung, durch die die Wakenitzniederung zum Naturschutzgebiet erklärt worden sei, nicht in der rechtlich gebotenen Weise Rechnung.

Aus den Gründen:

Die Klage ist nicht begründet. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss verstößt nicht gegen Vorschriften, deren Verletzung die Kläger geltend machen können.

A.1. Der Senat ist erstinstanzlich zuständig (vgl. § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 5 VerkPBG).

A.2. Die Klage ist zulässig. Die Kläger sind im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es handelt sich bei ihnen um rechtsfähige Vereine, die nach § 29 Abs. 2 BNatSchG als Naturschutzverbände anerkannt sind. Sie können sich im Klageweg gegen eine Verletzung der Mitwirkungsrechte zur Wehr setzen, die ihnen der Bundesgesetzgeber (§ 29 Abs. 1 BNatSchG) oder der Landesgesetzgeber gewährt. Darüber hinaus können die Kläger nach § 51 c Abs. 1 LNatSchG, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten darlegen zu müssen, geltend machen, dass der Planfeststellungsbeschluss vom 19. Januar 2001 Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, des Landesnaturschutzgesetzes, den aufgrund dieser Gesetze erlassenen Rechtsvorschriften oder anderen Rechtsvorschriften widerspricht, die auch den Belangen des Naturschutzes zu dienen bestimmt sind. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.

B.1. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an formellen Mängeln. Die geltend gemachten Verfahrensfehler sind überwiegend nicht gegeben; soweit sie vorliegen, beruht der angegriffene Planfeststellungsbeschluss hierauf nicht.

1. Unschädlich ist, dass der Beklagte als Anhörungs- und als Planfeststellungsbehörde tätig geworden ist. Nach § 22 Abs. 4 FStrG bestimmen die Länder die zuständigen Behörden. Der Beklagte ist nach § 52 Abs. 2 des schleswig- holsteinischen Straßen- und Wegegesetzes in der Fassung vom 2. April 1996 (GVOBl Schl.-H. S. 414) für die Planfeststellung zuständig. Seine Zuständigkeit als Anhörungsbehörde im Planfeststellungsverfahren folgt aus Art. 2 der Landesverordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich des Straßenbaus und des Verkehrs vom 30. Juni 2000 (GVOBl Schl.-H. S. 544). Diese Doppelfunktion begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die Unterscheidung zwischen Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde (vgl. §§ 73 und 74 VwVfG) ist nicht in einem organisatorischen Sinne zu verstehen. Sie bedeutet nicht, dass die Aufgaben von verschiedenen Behörden wahrgenommen werden müssen. Die Länder können im Rahmen ihrer Organisationsbefugnis bestimmen, ob sie die Funktionen der Anhörungs- und der Planfeststellungsbehörde zwei Landesbehörden übertragen oder bei einer Behörde vereinigen (BVerwG, Urteile vom 25. August 1971 - BVerwG 4 C 22.69 - und vom 5. Dezember 1980 - BVerwG 4 C 28.77 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nrn. 15 und 36). Das Rechtsstaatsprinzip schränkt diese Wahlfreiheit nicht ein (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Oktober 1979 - BVerwG 4 N 1.79 - BVerwGE 58, 344 und vom 27. Juli 1990 - BVerwG 4 C 26.87 - Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 18).

2. Fehl geht ferner die Rüge, dass im Linienbestimmungsverfahren keine Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden habe. Allerdings sieht § 15 Abs. 1 Satz 1 UVPG für den Regelfall vor, dass im Rahmen der Linienbestimmung die Umweltverträglichkeit, wenn auch nur nach dem jeweiligen Planungsstand des Vorhabens, geprüft wird. Nach § 2 Abs. 2 VerkPBG findet diese Vorschrift im Geltungsbereich dieses Gesetzes indes nur mit der Maßgabe Anwendung, dass die Einbeziehung der Öffentlichkeit im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren stattfindet. Diese Regelung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach Art. 6 Abs. 3 UVP-RL bestimmen die Mitgliedstaaten u.a., in welcher Weise die Öffentlichkeit angehört werden soll. Um sicherzustellen, dass der mit der UVP-Richtlinie verfolgte Zweck erreicht wird, muss die Öffentlichkeit so frühzeitig beteiligt werden, dass das Ergebnis dieses Verfahrensschrittes bei der Bewertung der Umweltauswirkungen und der Entscheidung über den Zulassungsantrag berücksichtigt werden kann. Diesem Erfordernis wird genügt, wenn die Öffentlichkeit nach Maßgabe des § 9 UVPG im Rahmen der im Planfeststellungsverfahren obligatorischen Anhörung einbezogen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 1997 - BVerwG 4 VR 17.96 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 127). Einen früheren Zeitpunkt zu bestimmen, ist den Mitgliedstaaten unbenommen, von Gemeinschaftsrechts wegen aber nicht zwingend geboten.

3.1 Die Kläger bemängeln, ihnen seien die gesetzlich eingeräumten Mitwirkungsrechte verkürzt worden. Sie halten dem Planungsträger vor, ihnen nicht sämtliche Planunterlagen zugänglich gemacht zu haben. Ein Verfahrensmangel besteht nicht. Den Klägern wurden sechs Aktenordner zugeleitet. Die drei Ordner, in denen die wasser- und die lärmtechnischen Untersuchungen sowie das Entwässerungskonzept dargestellt sind, wurden nicht mit übersandt. Zweifelhaft ist, ob es sich bei diesem Material überhaupt um Unterlagen handelte, die den anerkannten Naturschutzverbänden auf der Grundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG oder des § 51 a Abs. 1 Satz 1 LNatSchG hätten zur Verfügung gestellt werden müssen. Jedenfalls wurden die Kläger nach der Darstellung des Beklagten ausdrücklich auf die Möglichkeit hingewiesen, die ihnen nicht ausgehändigten Materialbände einzusehen. Dies stellen sie nicht in Abrede. Sie zeigen insbesondere nicht auf, weshalb sie Veranlassung hatten, auf einer Zusendung zu beharren, anstatt von der ihnen angebotenen Einsichtsmöglichkeit Gebrauch zu machen.

3.2 Der Beklagte hat gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG oder § 51 a Abs. 1 Satz 1 LNatSchG auch nicht dadurch verstoßen, dass er den Klägern die Stellungnahme der EU-Kommission vom 31. Oktober 2000 nicht zugeleitet hat. § 51 a Abs. 1 Satz 1 LNatSchG greift insoweit tatbestandlich schon deshalb nicht ein, weil er nur die Phase der Planauslegung betrifft. Die Kläger können im Übrigen auch aus § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG letztlich nichts für sich herleiten. In diesem Zusammenhang messen sie zu Unrecht dem Umstand Bedeutung bei, dass ihnen keine Gelegenheit gegeben wurde, der Kommission ihre Sicht der Dinge darzulegen. Das durch § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG gewährte Mitwirkungsrecht im Planfeststellungsverfahren erschöpft sich darin, sich zum Vorhaben zu äußern und in die einschlägigen Sachverständigengutachten Einsicht zu nehmen. Dagegen braucht die Planungsbehörde nicht Sorge dafür zu tragen, dass die anerkannten Naturschutzverbände in den Vorgang der Informationsbeschaffung eingeschaltet werden und die Möglichkeit erhalten, bereits in dieser Phase ihren Standpunkt zur Geltung zu bringen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1996 - BVerwG 4 A 16.95 - Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 10).

3.3 Die Rüge, nicht ordnungsgemäß beteiligt worden zu sein, greift freilich unter einem anderen Blickwinkel durch. Die Stellungnahme der Kommission vom 31. Oktober 2000 hätte den Klägern nämlich zugänglich gemacht werden müssen.

Das Schreiben erfüllt die Merkmale eines einschlägigen Sachverständigengutachtens im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Dass die Kläger schon in der Anfangsphase des Verfahrens Gelegenheit zur Äußerung erhalten hatten, enthob den Beklagten nicht der Verpflichtung, sie von dem Schreiben der Kommission zu unterrichten. Eine Mitwirkung von Naturschutzverbänden in einem frühen Verfahrensabschnitt schließt eine nochmalige Beteiligung nicht aus, wenn die Planfeststellungsbehörde auf Erkenntnisse zurückzugreifen beabsichtigt, die sie aufgrund neuer, den Naturschutz betreffender Untersuchungen gewonnen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 19.95 - BVerwGE 102, 358). Entgegen der Ansicht des Beklagten lässt sich der Äußerung der Kommission vom 31. Oktober 2000 nicht die Qualität eines solchen Erkenntnismittels absprechen. Richtig ist, dass § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG den Naturschutzverbänden kein freies Zugriffsrecht auf alle Akten des Planfeststellungsverfahrens gewährt, die einen Bezug zum Naturschutzrecht aufweisen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 4 B 81.01 - juris, zur Veröffentlichung bestimmt). Der Anspruch auf Einsicht ist vielmehr begrenzt. Unter ,Sachverständigengutachten" sind aber nicht nur Äußerungen von ,Sachverständigen" im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG zu verstehen. Als vergleichbare Erkenntnisgrundlage können auch sonstige sachverständige Stellungnahmen Dritter oder beteiligter Behörden dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 1997 - BVerwG 11 A 49.96 - BVerwGE 105, 348). Voraussetzung ist freilich, dass es sich um eine ,einschlägige" Äußerung im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG handelt. Das ist nur dann der Fall, wenn naturschutzrechtliche oder -fachliche Fragen ihren eigentlichen Gegenstand bilden.

Gemessen an diesen Kriterien weist das Schreiben der Kommission vom 31. Oktober 2000 die vom Gesetzgeber vorausgesetzten Merkmale auf. Es gehört allgemein zu den Aufgaben der Kommission, darüber zu wachen, dass die Mitgliedstaaten den Verpflichtungen nachkommen, die sich für sie aus den zur Erhaltung und zum Schutz der Umwelt erlassenen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen ergeben (vgl. Art. 174, 226 EG). Das FFH-Recht trifft spezielle Vorkehrungen, um sicherzustellen, dass die mit ihm verfolgten Ziele nicht verfehlt werden (vgl. auch Art. 5 FFH-RL). Unter den in Art. 6 FFH-RL genannten Voraussetzungen kommt der Kommission eine zentrale Rolle bei der Prüfung der Frage zu, ob ein Vorhaben, das ein FFH- rechtlich geschütztes Gebiet erheblich beeinträchtigt, verwirklicht werden darf. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat sich bei seiner Anfrage vom 16. Oktober 2000 allerdings nicht auf Art. 6 FFH-RL gestützt. Es hat vielmehr darum gebeten ,zu bestätigen, dass es sich bei dem Gebiet nicht um ein 'potentielles' Schutzgebiet nach europäischem Recht" handelt. Die Kommission hat ihre Antwort an dieser Fragestellung ausgerichtet und klargestellt, dass sich ihr Schreiben nicht als förmliche Stellungnahme im Sinne des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL qualifizieren lässt. Sie teilt mit, ,in der Frage der Notwendigkeit, den durch die A 20-Querung betroffenen Teil der Wakenitz als Natura 2000-Gebiet auszuweisen", zu dem Ergebnis gekommen zu sein, ,dass es sich um ein Gebiet handelt, dessen Ausweisung sowohl was die EG-Vogelschutz- Richtlinie 79/409 anbetrifft als auch hinsichtlich der FFH- Richtlinie 92/43 in den Ermessensbereich des Mitgliedstaates fällt". Auch eine solche Äußerung des auf EU-Ebene zur Wahrung naturschutzrechtlicher Belange berufenen Gemeinschaftsorgans ist Ausdruck einer an den naturfachlichen Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts orientierten Wertung, die nach dem Schutzzweck des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG den Naturschutzverbänden nicht vorenthalten werden darf, da sich in ihr, wie in einem Sachverständigengutachten, besonderer Sachverstand manifestiert. Eine derartige qualifizierte Bestätigung zu erhalten, war gerade das Ziel der gestellten Anfrage.

Der dem Beklagten unterlaufene Fehler nötigt indes nicht dazu, den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben oder für rechtswidrig zu erklären. Der Rechtsverstoß ist unbeachtlich. Denn es ist offensichtlich, dass die Verletzung des Mitwirkungsrechts die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst haben kann. Der Senat teilt nicht die Auffassung der Kläger, dass eine Anwendung des § 115 LVwG (= § 46 VwVfG) auf § 29 BNatSchG nicht in Betracht komme. Die Senatsentscheidungen vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 7.88 - (BVerwGE 87, 62) und vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 19.95 - (a.a.O.) geben für diese Ansicht nichts her. Auch das Urteil des früheren 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 1997 - BVerwG 11 A 49.96 - (BVerwGE 105, 348) rechtfertigt nicht die Schlüsse, die die Kläger aus ihm ziehen. Der Senat hat sich bei seiner bisherigen Rechtsprechung maßgeblich von dem Gedanken leiten lassen, dass eine Verletzung des § 29 BNatSchG nicht folgenlos bleiben darf. Auf dieser Überlegung beruht auch die Entscheidung des 11. Senats vom 12. November 1997. Dahin stehen kann, ob das Anliegen, Verstöße gegen § 29 BNatSchG nicht ohne Ahndung zu lassen, es nahe legt, die Sanktionswirkung auch auf Fehler zu erstrecken, die sich auf das Entscheidungsergebnis gar nicht ausgewirkt haben können. Jedenfalls übersehen die Kläger, dass die Urteile vom 31. Oktober 1990, 12. Dezember 1996 und 12. November 1997 allesamt Fälle betrafen, in denen sich die Naturschutzverbände als alleinigen Klagegrund nur auf die Verletzung des in § 29 Abs. 1 BNatSchG eingeräumten Mitwirkungsrechts stützen konnten. Steht lediglich das Mittel der Partizipationserzwingungsklage zur Verfügung, um auf die Sachentscheidung Einfluss zu nehmen, so mag es gerechtfertigt sein, für die Fehlerfolgen strenge Maßstäbe anzulegen. Denn der Gesetzgeber misst dem Beteiligungsrecht als solchem erkennbar ein eigenständiges Gewicht bei. Eine derartige Verstärkung des Verfahrensrechts erübrigt sich indes in den Fällen, in denen die Naturschutzverbände nicht darauf beschränkt sind, die ihnen durch § 29 BNatSchG gewährte Verfahrensposition zu verteidigen, sondern es auf der Grundlage des Landesrechts in der Hand haben, einen Planfeststellungsbeschluss oder eine sonstige Behördenentscheidung einer gerichtlichen Prüfung anhand der Kriterien des materiellen Rechts unterziehen zu lassen. Können die Verbände es erreichen, dass der von ihnen angefochtene Verwaltungsakt je nach der Reichweite ihres Verbandsklagerechts wegen eines Verstoßes gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen oder sonstige Rechtsvorschriften aufgehoben oder für rechtswidrig erklärt wird, so gibt es keinen Rechtfertigungsgrund, einem bei Anwendung des § 29 BNatSchG unterlaufenen Beteiligungsfehler ein stärkeres Gewicht zuzuerkennen als sonstigen Verfahrensmängeln, die nur unter den in § 115 LVwG (= § 46 VwVfG) genannten Voraussetzungen die in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO bzw. § 17 Abs. 6 c Satz 2 Halbsatz 1 FStrG bezeichneten Rechtsfolgen nach sich ziehen. § 17 Abs. 6 c Satz 2 Halbsatz 2 FStrG, nach dem § 46 VwVfG und die entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen unberührt bleiben, bestätigt diesen Befund. Diese Sichtweise liegt auch dem Urteil des früheren 11., jetzt 9. Senats vom 12. November 1997 (a.a.O.) zugrunde; es unterscheidet maßgeblich danach, ob das Verfahrensrecht des § 29 BNatSchG eine ,dienende Funktion zugunsten eines materiellen Rechts des Naturschutzverbandes an einem bestimmten, im Klagewege durchsetzbaren Inhalt der Entscheidung" hat oder nicht.

Das schleswig-holsteinische Recht eröffnet unter den in § 51 c LNatSchG genannten Voraussetzungen die Möglichkeit einer Verbandsklage, die eine materiellrechtliche Prüfung einschließt. Die Kläger haben von diesem Klagerecht Gebrauch gemacht. Sie stellen selbst nicht in Abrede, dass sie in diesem Zusammenhang auch die Gelegenheit genutzt haben, auf die ihnen im Verwaltungsverfahren vorenthaltene Äußerung der EU-Kommission vom 31. Oktober 2000 einzugehen. Ihr Vorbringen enthält jedoch keinen Hinweis darauf, dass die Entscheidung des Beklagten möglicherweise anders ausgefallen wäre, wenn sie zu dem Schreiben vorher hätten Stellung nehmen können.

B.2. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss widerspricht auch keinen Vorschriften des materiellen Rechts, deren Verletzung die Kläger geltend machen können.

1. Das Vorhaben verletzt nicht Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten - Vogelschutzrichtlinie (VRL) -. Der vom Vorhaben in Anspruch genommene Raum weist keine Merkmale eines faktischen Vogelschutzgebiets auf. Er unterliegt daher nicht dem Beeinträchtigungs- und dem Störungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VRL. Das Verbot gilt in Gebieten, die nach den Kriterien der Vogelschutz-Richtlinie förmlich unter Vogelschutz hätten gestellt werden müssen, aber nicht als Vogelschutzgebiet ausgewiesen worden sind, trotz Art. 7 FFH-RL fort (vgl. EuGH, Urteil vom 7. Dezember 2000 - C 374/98 - Slg. 2000, I-10837 Rn. 42 ff.). Die in Art. 4 Abs. 1 und 2 VRL geregelten Voraussetzungen, unter denen die Mitgliedstaaten zur Ausweisung von Vogelschutzgebieten verpflichtet sind, sind indes hier nicht erfüllt.

1.1 Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL erklären die Mitgliedstaaten insbesondere die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Vogelarten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem die Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind. Art. 4 Abs. 2 VRL ergänzt diese Bestimmung dahin, dass die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der Schutzerfordernisse in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem die Richtlinie Anwendung findet, entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten treffen. Dabei ist dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete besondere Bedeutung beizumessen.

Aus diesen Regelungen folgt nicht, dass sämtliche Landschaftsräume unter Schutz gestellt werden müssen, in denen vom Aussterben oder sonst bedrohte Vogelarten vorkommen. Vielmehr haben die Mitgliedstaaten die Gebiete auszuwählen, die im Verhältnis zu anderen Landschaftsteilen am besten die Gewähr für die Verwirklichung der Richtlinienziele bieten. Die Richtung gibt insbesondere Art. 4 Abs. 1 Satz 1 VRL vor. Schutzmaßnahmen sind danach zu ergreifen, soweit sie erforderlich sind, um das Überleben und die Vermehrung der im Anhang I aufgeführten Vogelarten und der in Art. 4 Abs. 2 VRL angesprochenen Zugvogelarten sicherzustellen. Die Auswahlentscheidung hat sich ausschließlich an diesen ornithologischen Erhaltungszielen zu orientieren (vgl. EuGH, Urteile vom 2. August 1993 - C 355/90 - Slg. 1993, I-4221 Rn. 26, vom 11. Juli 1996 - C 44/95 - Slg. 1996, I-3805 Rn. 26 und vom 19. Mai 1998 - C 3/96 - Slg. 1998, I-3031 Rn. 59). Eine Abwägung mit anderen Belangen findet nicht statt. Die in Art. 2 VRL erwähnten Gründe wirtschaftlicher oder freizeitbedingter Art haben bei der Auswahl außer Betracht zu bleiben (vgl. EuGH, Urteile vom 2. August 1993 - C 355/90 - a.a.O. Rn. 19 und vom 11. Juli 1996 - C 44/95 - a.a.O. Rn. 31). Denn Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL ist das Ergebnis einer bereits vom Gemeinschaftsgesetzgeber getroffenen Abwägungsentscheidung, die keiner weiteren Relativierung zugänglich ist (vgl. EuGH, Urteile vom 8. Juli 1987 - 247/85 - und - 262/85 - Slg. 1987, 3029 und 3073).

Für Art. 4 Abs. 2 VRL gilt Entsprechendes. Unter Schutz zu stellen sind die Landschaftsräume, die sich nach ihrer Anzahl und Fläche am ehesten zur Arterhaltung eignen. Welche Gebiete hierzu zählen, legt das Gemeinschaftsrecht nicht im Einzelnen fest. Jeder Mitgliedstaat muss das Seine zum Schutz der Lebensräume beitragen, die sich auf seinem Hoheitsgebiet befinden. Entscheidend ist die ornithologische Wertigkeit, die nach quantitativen und nach qualitativen Kriterien zu bestimmen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 2. August 1993 - C 355/90 - a.a.O. Rn. 27 bis 29). Je mehr der im Anhang I aufgeführten oder in Art. 4 Abs. 2 VRL genannten Vogelarten in einem Gebiet in einer erheblichen Anzahl von Exemplaren vorkommen, desto höher ist der Wert als Lebensraum einzuschätzen. Je bedrohter, seltener oder empfindlicher die Arten sind, desto größere Bedeutung ist dem Gebiet beizumessen, das die für ihr Leben und ihre Fortpflanzung ausschlaggebenden physischen und biologischen Elemente aufweist. Nur Lebensräume und Habitate, die unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe für sich betrachtet in signifikanter Weise zur Arterhaltung in dem betreffenden Mitgliedstaat beitragen, gehören zum Kreis der im Sinne des Art. 4 VRL geeignetsten Gebiete.

1.2 Die Mitgliedstaaten können die Kriterien für die vom Gemeinschaftsrecht geforderte Auswahl festlegen. Machen sie von dieser Möglichkeit, wie die Bundesrepublik Deutschland, keinen Gebrauch, so kommt als Entscheidungshilfe die sog. IBA-Liste in Betracht, die unter der Bezeichnung ,Important Bird Areas in Europe" erstmals im Jahre 1989 erschienen und im Jahre 2000 neu gefasst worden ist. In dem IBA-Katalog 2000 sind neben den Gebieten, die aufgrund von Vorschriften des nationalen und des europäischen Gemeinschaftsrechts oder aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarungen unter Schutz stehen, auch alle Gebiete erfasst, die keiner Schutzregelung unterliegen, aus ornithologischer Sicht aber ebenfalls als schutzwürdig zu qualifizieren sind. Der EuGH wertet die IBA-Liste 1989 als ein für die Gebietsauswahl geeignetes wissenschaftliches Erkenntnismittel (vgl. Urteil vom 19. Mai 1998 - C 3/96 - a.a.O. Rn. 68 ff.). Für die Fassung 2000, deren Zweck sich darin erschöpft, das ursprüngliche Inventar dem derzeitigen Entwicklungsstand anzupassen, gilt nichts Abweichendes.

1.3 Das IBA-Verzeichnis 2000 nötigt nicht zu den Folgerungen, die sich nach Ansicht der Kläger für die Schutzwürdigkeit des von dem Autobahnbau betroffenen Gebietes aufdrängen.

1.3.1 Als für den Vogelschutz in Deutschland bedeutsames Gebiet ist in dieser Liste unter Nr. 027 der ,Naturpark Lauenburgische Seen samt Schaalseegebiet" (,Lauenburgische Seen Nature Park and Schaalsee area") aufgeführt (S. 283). Seine Größe wird mit 50 000 ha angegeben. Der auf diese Weise umschriebene Landschaftsraum umfasst auch den Bereich der Wakenitz. Die Bezeichnung ,Naturpark Lauenburgische Seen samt Schaalseegebiet" lässt jedoch nicht schon für sich genommen den Schluss zu, dass sämtliche Gebietsteile zwingend unter Schutz zu stellen sind. Tatsache ist, dass die Wakenitz nicht die Merkmale aufweist, die es auf der Grundlage der IBA-Daten nahe legen, Anordnungen zum Schutz der Vogelwelt zu treffen. Aus IBA-Sicht ist der unter der Nr. 027 erfasste Naturraum geeignet, einen wirksamen Beitrag zum Fortbestand und zur Fortpflanzung des Haubentauchers, der Saatgans, der Bläßgans, der Graugans, der Reiherente und des Kranichs zu leisten. Außerdem wird das Gebiet auch deshalb als ornithologisch wertvoll eingestuft, weil es mehr als 20 000 Enten und Gänsen (wildfowl = Anatidae, S. 15) als Winterrastplatz dient.

Die Kläger machen selbst nicht geltend, dass die Wakenitzniederung, die mit einer Fläche von rund 450 ha den äußersten nördlichen Zipfel des Naturparks ,Lauenburgische Seen" bildet, für diese Vogelarten eine nennenswerte Rolle spielt. Sie erwähnen ein Kranichvorkommen, das nach den Angaben von LEGUAN (Gutachten vom Februar 1998, S. 33) aus einem Brutpaar besteht, lassen aber selbst keine Zweifel daran aufkommen, dass diese Art für die ornithologische Wertigkeit des Gebietsteils ohne Bedeutung ist (vgl. die von ihnen vorgelegte gutachterliche Stellungnahme von Köppel/Ziese vom 15. Juni 2001, S. 9).

1.3.2.1 Zugunsten der Kläger kann unterstellt werden, dass die Eisvogelpopulation, die in der Aufzählung unter der Nr. 027 nicht ausdrücklich als eine für das Gebiet charakteristische Art genannt wird, mit ursächlich dafür war, die Wakenitzniederung als Teil des ,Naturparks Lauenburgische Seen samt Schaalseegebiet" in die IBA-Liste aufzunehmen. Weder der Eisvogel noch sonstige Vogelarten lassen sich indes als Beleg dafür ins Feld führen, dass die Wakenitz unabhängig von dem im IBA-Verzeichnis aufgeführten Vogelbestand über ein Arteninventar verfügt, das es rechtfertigt, diesen Raum anhand der IBA-Kriterien als ein Gebiet einzustufen, das die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL erfüllt. Die Kläger weisen zwar darauf hin, dass sich die Wakenitz durch eine große Artendiversität auszeichnet. Etliche der von ihnen genannten Vogelarten sind jedoch von vornherein ungeeignet, als ein den Landschaftsraum prägendes Element nennenswert zu Buche zu schlagen. Dies trifft insbesondere für die Arten zu, für die eingestandenermaßen seit Jahren Nachweise fehlen. Hierzu zählen die Sperbergrasmücke, die Zwergdommel und der Ziegenmelker.

Die Kläger messen dem Umstand, dass diese Arten in der Wakenitz nicht mehr vorkommen, deshalb keine entscheidende Bedeutung bei, weil ihnen eine Wiederbesiedlung aussichtsreich erscheint (vgl. Köppel/Ziese, a.a.O., S. 8; vgl. auch Landesamt für Natur und Umwelt des Landes Schleswig-Holstein - LANU -, gutachterliche Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 15). Dem kann nicht gefolgt werden. Zwar gehört es nach Art. 3 VRL zu den Schutzzielen des Gemeinschaftsgesetzgebers, Lebensräume nicht nur zu erhalten, sondern auch wiederherzustellen. Das kann aber nicht bedeuten, dass Schutzgebiete auch dort eingerichtet werden müssen, wo bedrohte Vogelarten nicht mehr nachweisbar sind, die Hoffnung auf Rückkehr aber noch besteht. Von welchen Erwägungen sich die Mitgliedstaaten im Rahmen des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL leiten zu lassen haben, ergibt sich vornehmlich aus Art. 4 Abs. 1 Satz 2 VRL. Bloße Entwicklungspotenziale können in diesem Zusammenhang keine ausschlaggebende Rolle spielen.

1.3.2.2 Auch einige andere der von den Klägern aufgezählten Vogelarten brauchte das Land Schleswig-Holstein nicht zum Anlass dafür zu nehmen, den Bereich der Wakenitz zu einem Vogelschutzgebiet zu erklären. Das rührt daher, dass für sie auf schleswig-holsteinischer Seite kein geeigneter Lebensraum zur Verfügung steht. Dies trifft insbesondere für die Heidelerche und den Brachpieper zu (vgl. LEGUAN, Februar 1998, S. 34, 35; Kaule, Stellungnahme vom 25. März 1999, Teil B, S. 9; Köppel/Ziese, a.a.O., S. 9), die auf Standortbedingungen angewiesen sind, wie sie nurmehr im Grenzstreifen auf mecklenburgischem Gebiet, nicht aber in den landwirtschaftlich intensiv genutzten Trockenbereichen westlich der Wakenitzniederung anzutreffen sind. Ein Teil der weiteren von den Klägern erwähnten Vogelarten gibt der Wakenitz schon deshalb kein im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL besonderes Gepräge, weil sie diesen Raum nicht als Habitat, sondern nur als gelegentliches Nahrungsrevier nutzen. Das gilt für den Rot- und den Schwarzmilan ebenso wie für die Kornweihe und den Weißstorch (vgl. LEGUAN, a.a.O., S. 38 bis 42). Auch das Tüpfelsumpfhuhn, der Fischadler, der Schwarzspecht, der Mittelspecht, der Seeadler und der Wespenbussard können als Beleg für die von den Klägern angeführte reiche Vielfalt außer Betracht bleiben, da Einigkeit darüber besteht, dass die Wakenitz als Lebensraum für diese Vogelarten ohne nennenswerte Bedeutung ist (vgl. Köppel/Ziese, a.a.O., S. 9).

1.3.2.3 Erhöhte Aufmerksamkeit verdienen allenfalls die Rohrdommel, der Wachtelkönig, der Neuntöter und der Eisvogel. Aber auch für diese Vogelarten führen die Kläger ohne Erfolg die IBA-Liste 2000 ins Feld. Nach dem C6- Kriterium des IBA-Verzeichnisses 2000 (S. 11) ist ein Gebiet für den Vogelschutz u.a. dann bedeutsam, wenn es für eine nach dem Anhang I der Vogelschutz-Richtlinie bedrohte Art oder Unterart zu den fünf wichtigsten der jeweiligen NUTS-Region gehört. Die NUTS-Gebietssystematik unterscheidet unterhalb der Ebene der Mitgliedstaaten regionale und lokale Ebenen. Die regionale Stufe bilden in Deutschland die einzelnen Bundesländer (vgl. ABl Nr. L 107 vom 24. April 1997, S. 49). Hieran knüpft der IBA-Katalog 2000 an (S. 852). Soweit im Rahmen des C6-Kriteriums auf die jeweilige NUTS-Region (Nomenclature des Unites territoriales pour la Statistique) abgestellt wird, kommt das Land Schleswig-Holstein als Bezugsraum in Betracht. Daraus können die Kläger aber für ihren Standpunkt nichts herleiten. Schon nach ihren eigenen Annahmen gehört die Wakenitz für die Rohrdommel, den Wachtelkönig und den Neuntöter nicht zu den wichtigsten Gebieten im Sinne des C6-Kriteriums.

Dem vorliegenden Gutachtenmaterial ist zu entnehmen, dass die Rohrdommel und der Wachtelkönig im Bereich der Wakenitzniederung äußerst selten vorkommen. Das LANU (Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 13/14) geht davon aus, dass ein bis zwei Rohrdommelpaare im Niederungsbereich brüten. Nach den Angaben des Beklagten (S. 415 der Prozessakte) ist bei neueren Untersuchungen freilich ein Nachweis nicht mehr gelungen. Ähnlich unsicher ist die Situation beim Wachtelkönig. Bei der Erfassung des BFU im Jahre 1997 wurden Vorkommen entlang der Trasse und im Bereich der Bundesstraße B 207, vereinzelt aber auch im Trassenkorridor der geplanten BAB A 20 festgestellt (vgl. Erfassungsbericht, S. 40 ff.). Im Rahmen der Kartierung von LEGUAN (Februar 1998, S. 22 ff.) wurde nur noch eine Brutverdachtsfläche im Bereich des Kammerbruchs ermittelt. Spätere Untersuchungen ergaben keine weiteren Aufschlüsse, die sich als Bestätigung werten lassen könnten (vgl. Kaule, Beurteilung der Wakenitzniederung, vom 25. März 1999, Teil B, S. 10). Das LANU misst dem Rohrdommelvorkommen Bedeutung bei, weil es meint, Grund zu der Annahme zu haben, dass die Wakenitz gute Möglichkeiten zur dauerhaften Etablierung dieser Art bietet, die in Deutschland nur noch mit weniger als 500 Brutpaaren vertreten ist (vgl. IBA 2000, S. 271) und in Schleswig-Holstein mit maximal 160 Brutpaaren einen Verbreitungsschwerpunkt hat. Der Wachtelkönig ist besonders schutzwürdig, da er zu der Gruppe der 35 Vogelarten gehört, die weltweit vom Aussterben bedroht sind (vgl. IBA 2000, S. 13). Die Wakenitz drängt sich indes nicht als besonderes Schutzgebiet für diese beiden Vogelarten auf. Das Land Schleswig-Holstein hat andernorts Gebiete bereitgestellt, die sich für diesen Zweck besser eignen. Für die Rohrdommel steht die Eider-Treene-Sorge-Niederung mit 15 Brutpaaren, der nördliche Binnensee mit Fastensee und Salzensee mit 10 Brutpaaren, der Selenter See mit sieben Brutpaaren, das Naturschutzgebiet Schalsee mit sechs Brutpaaren, das Gotteskoog-Gebiet mit sechs Brutpaaren und der Hauke-Haien- Koog mit vier Brutpaaren zur Verfügung. Dem Lebensraumschutz des Wachtelkönigs dienen die Eider-Treene- Sorge-Niederung mit 40 Brutpaaren, die Heidmoor-Niederung mit 21 Brutpaaren, die Alsterniederung mit 17 Brutpaaren, das Naturschutzgebiet Nordstrander Bucht mit 10 Brutpaaren, der schleswig-holsteinische Elbästuar mit acht Brutpaaren sowie das Vorland Sankt Margarethen mit fünf Brutpaaren. Gemessen hieran ist die Wakenitz sowohl für die Rohrdommel als auch für den Wachtelkönig von allenfalls zweitrangiger Bedeutung.

Zahlenmäßig stärker ins Gewicht fällt der Neuntöter, der nach den Angaben der Gutachter in der Wakenitz mit 11 bis 13 Brutpaaren vertreten ist (vgl. LEGUAN, Februar 1998, S. 36/37; Kaule, Beurteilung der Wakenitzniederung, vom 25. März 1999, Teil A, S. 2). Der Neuntöterbestand wird in Deutschland auf 90 000 Brutpaare geschätzt. Davon entfallen auf Schleswig-Holstein etwa 1 600 Paare. Das Land hat für diese Vogelart den Oldenburger Graben (30 Brutpaare), die Treene-Sorge-Niederung (30 Brutpaare), den Plöner See (12 Brutpaare), die Barker und Wittenborner Heide (20 Brutpaare), die Schlei (10 Brutpaare), die Heidmoor- Niederung (7 Brutpaare) sowie die Alsterniederung (12 Brutpaare) als Schutzgebiete ausgewiesen. Im Vergleich mit diesen Gebieten schneidet die Wakenitz jedenfalls nicht besser ab.

1.3.2.4 Auch das Eisvogelvorkommen nötigte das Land Schleswig-Holstein nicht, die Wakenitzniederung zum Vogelschutzgebiet zu erklären.

Die Untersuchungen, die Clement über lange Jahre hinweg angestellt hat (Stellungnahme vom 22. April 1998), lassen im Schnitt auf einen Bestand von sieben Brutpaaren schließen. Diese Angaben werden von keiner Seite in Zweifel gezogen (vgl. LANU, Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 11; LEGUAN, Februar 1998, S. 40/41; Kaule, Beurteilung der Wakenitzniederung, vom 25. März 1999, Teil A, S. 3). Die Ergebnisse neuerer Beobachtungen lassen sich möglicherweise als Indiz dafür werten, dass die Zahl der Brutpaare steigt (vgl. Koop, Gutachten vom April 2001, S. 6). Das Eisvogelvorkommen reicht nach Ansicht der Kläger schon als solches aus, um die Wakenitzniederung als faktisches Vogelschutzgebiet anzusehen. Das LANU (Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 4) und Köppel/Ziese (gutachterliche Stellungnahme vom 15. Juni 2001, S. 11) teilen diese Auffassung. Der Eisvogelbestand in Schleswig-Holstein wird auf 150 Brutpaare geschätzt (vgl. LEGUAN, Februar 1998, S. 40/41). Nur für einen kleinen Teil dieses Vorkommens ist ein besonderer Lebensraumschutz gewährleistet.

Das Land Schleswig-Holstein hat vier Gebiete bezeichnet, die dem Schutz des Eisvogels dienen. Es handelt sich um den Lanker See (sechs Brutpaare), das Naturschutzgebiet Schaalsee (sechs Brutpaare), den Großen Plöner See (drei Brutpaare) und das Naturschutzgebiet Kossautal (drei Brutpaare). Schon diese Angaben machen deutlich, dass die Wakenitzniederung aus der Sicht des Landes Schleswig- Holstein zu den für die Erhaltung des Eisvogels bestgeeigneten Gebieten gehört. Denn nur die Gebiete am Lanker See und am Schaalsee beherbergen eine vergleichbare Anzahl dieser Tiere. Der Große Plöner See und das Naturschutzgebiet Kossautal fallen, gemessen an dem in der Wakenitzniederung nachweisbaren Bestand, deutlich ab.

Trotz dieses Befundes lässt das C6-Kriterium nicht die Schlüsse zu, die die Kläger aus ihm ziehen. Es ist nicht geeignet, den Besonderheiten der Wakenitzniederung Rechnung zu tragen. Das Eisvogelvorkommen im Niederungsbereich weist nicht die Merkmale einer eigenständigen Population auf. Es kann nicht isoliert betrachtet werden. Insbesondere lässt es sich nicht in ein holsteinisches und ein mecklenburgisches Kontingent aufteilen. Es ist vielmehr Teil einer relativ homogen strukturierten länderübergreifenden Population, deren Lebensraum nach Osten bis zum Warnow-Recknitz-Gebiet reicht (vgl. Kaule, Beurteilung der Wakenitzniederung vom 25. März 1999, Teil A, S. 4 ff.). In diesem größeren Bezugsrahmen erfüllt die Wakenitz lediglich eine Annexfunktion. Die Bestände, die in diesem Teilraum am westlichen Rand des Verbreitungsgebiets nachweisbar sind, fallen nicht nennenswert ins Gewicht. Die Kläger stellen selbst nicht in Abrede, dass das Land Mecklenburg-Vorpommern in dem Bereich, in dem der Eisvogel seinen Vorkommensschwerpunkt hat, neun Gebiete gemeldet hat, die das Wakenitztal an Bedeutung weit überragen. Dazu zählen das Peenetal mit 43, das Naturreservat Schaalsee mit bis zu 50, der Müritz-Nationalpark mit 20, die Mecklenburgische Schweiz mit 19 und das Trebeltal mit 15 Brutpaaren (vgl. dazu S. 404 der Prozessakte). Das IBA- Kriterium C6, auf das sich die Kläger berufen, verbietet es nicht, diese Gebiete in die vergleichende Betrachtung mit einzubeziehen. Das IBA-Regelwerk hat keine Rechtsnormqualität. Es dient nach der Rechtsprechung des EuGH als Orientierungshilfe, ersetzt aber nicht bereits für sich genommen die Subsumtion unter das Tatbestandsmerkmal der ,zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete" in Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL. Der Vogelschutz-Richtlinie liegt auch unter Berücksichtigung des Art. 4 Abs. 1 Satz 2 VRL nicht die Zielvorstellung zugrunde, den Vogelschutz dadurch zu stärken, dass gerade in den Randbereichen der jeweiligen Verbreitungsräume Schutzgebiete für jede beliebig kleine Zahl von Individuen geschaffen werden, nur weil es in der maßgeblichen Region Gebiete gibt, in denen der Bestand noch geringer ist. In der IBA-Aufstellung 2000 (S. 271) wird das Eisvogelvorkommen in Deutschland mit mindestens 3 500 Brutpaaren angegeben. Der Verbreitungsschwerpunkt liegt offensichtlich außerhalb der Grenzen des Landes Schleswig- Holstein, das nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten maximal 150 Brutpaare beherbergt. Es deutet nichts darauf hin, dass der Fortbestand der Art in Deutschland von den Brutpaaren in der Wakenitzniederung abhängt. Den förmlichen Vogelschutz auf diese Paare zu erstrecken, ist keine Maßnahme, die als nennenswerter Beitrag zur Erhaltung der Art geboten erscheinen könnte.

1.4.1 Die Wakenitzniederung lässt sich auch unter dem Blickwinkel des Art. 4 Abs. 2 VRL nicht als faktisches Vogelschutzgebiet einstufen. Sie hat als Vermehrungs-, Überwinterungs- oder Rastplatz für Zugvögel keine so überragende Bedeutung, dass sie zu den in Deutschland geeignetsten Gebieten zu rechnen ist.

Die Wakenitzniederung ist kein Feuchtgebiet im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VRL. Von der Ramsar-Konvention wird sie nicht erfasst. Sie steht auch nicht zur Aufnahme in das Verzeichnis der international bedeutsamen Feuchtgebiete an (vgl. Mitlacher, Ramsar-Bericht Deutschland, 1997, S. 16, 19/20). Feuchtgebiete zeichnen sich dadurch aus, dass bestimmte Wasservogelpopulationen sie auf ihren Zugwegen als Jahreslebensräume nutzen (vgl. die im Ramsar-Bericht auf S. 91 enthaltene Aufzählung). Die Kläger machen selbst nicht geltend, dass das von ihnen gezeichnete Bild der Wakenitz als Rastplatz durch diese Vogelgruppen beherrscht oder auch nur maßgeblich mitgeprägt wird. LEGUAN (Vogelzuggutachten vom 3. Oktober 2000, S. 5) und Risch (Vogelzuggutachten vom Dezember 1997, S. 6 bis 9) sind sich in der Beurteilung einig, dass die Wakenitz Wasservögeln zwar als Korridor dient, von der großen Masse dieser Vögel aber lediglich überflogen wird. Die Kläger stellen dies nicht in Abrede. Auch nach ihrer Einschätzung spielt Art. 4 Abs. 2 VRL allenfalls deshalb eine Rolle, weil der Niederungsbereich insbesondere von Singvögeln als Rast-, Nahrungs- oder Durchzugsgebiet genutzt wird. Die Kläger sehen in dem Umstand, dass bei der Untersuchung des Vogelzuges 1998 und 1999 144 Vogelarten registriert und eine Gesamtindividuenzahl von mehr als 200 000 ermittelt wurden (im LEGUAN-Vogelzuggutachten, S. 118, ist von einem geschätzten Rastvogelaufkommen von mindestens 157 000 Individuen während der Herbst- und der Frühjahrszugphase die Rede), einen Indikator für die hohe Bedeutung der Wakenitz als Zuggebiet. Sie machen indes selbst nicht geltend, dass die von ihnen genannten Zahlen bereits für sich genommen die Annahme rechtfertigen, dass den Anforderungen genügt ist, die an ein faktisches Vogelschutzgebiet zu stellen sind. Rechtliche Relevanz messen sie freilich der Tatsache bei, dass die Individuenzahl bei einzelnen Arten über der Marke von 10 000 lag. Diese Mengenangabe nötigt indessen nicht zu den Schlüssen, die sie aus ihr ziehen.

1.4.2 Die Kläger nehmen ausdrücklich Bezug auf die Vogelzuguntersuchungen von LEGUAN (a.a.O.). Danach wurden im Zählzeitraum in und über der Wakenitzniederung u.a. 26 185 Kiebitze, 31 155 Ringeltauben, 13 990 Kolkraben, 11 275 Rauchschwalben, 12 570 Erlenzeisige und 30 980 Stare ermittelt (vgl. Anhang I S. LIX bis LXIII). Diese Zahlenangaben lassen sich aber nicht als Beleg dafür werten, dass die IBA-Kriterien, die als Gradmesser für die Bedeutung eines Gebiets heranzuziehen sind, erfüllt sein könnten. Nach dem C4-Kriterium dient als Schwellenwert zwar eine Anzahl von 20 000 Individuen bzw. 10 000 Paaren. Diese Angabe bezieht sich jedoch nicht auf beliebige Zugvogelarten, sondern ausschließlich auf Wasser- und auf Seevögel. Diese Vögel aber sind in der Wakenitzniederung als Rastgäste nicht annähernd in einer Größenordnung vertreten, die eine Ausweisung als Vogelschutzgebiet unabdingbar erscheinen lassen könnte. Auch das so genannte ,Flaschenhals"-Kriterium C5 der IBA-Studie taugt nicht zum Nachweis dafür, dass die Wakenitz zu den Gebieten gehört, die in Deutschland zur Erreichung der mit Art. 4 Abs. 2 Satz 1 VRL verfolgten Zwecke am besten geeignet sind. Voraussetzung hierfür wäre, dass der Niederungsbereich von mindestens 3 000 Greifvögeln während des Frühjahres- oder des Herbstzuges regelmäßig aufgesucht wird. Hierfür gibt es keine Anhaltspunkte. Nach den Angaben von LEGUAN (Vogelzuggutachten, Anhang I S. LXII) wurden während des Herbstzuges 2 490 Greifvögel gezählt. Die Kläger stellen dieses Ergebnis zwar pauschal infrage, sie machen aber selbst nicht geltend, auf der Grundlage der im Jahre 2000 angestellten neueren Erhebungen zu besseren Erkenntnissen gekommen zu sein (vgl. Koop, Stellungnahme vom Dezember 2001, S. 4). Auch sonst fehlt es an Unterlagen, die sich als Bestätigung ihres Standpunktes werten lassen könnten. Risch stellt in seinem Vogelzuggutachten (a.a.O.) keine an Art. 4 Abs. 2 Satz 1 VRL orientierten vergleichenden Betrachtungen über den Stellenwert der Wakenitz an. Die gutachterliche Stellungnahme von Köppel/Ziese vom 15. Juni 2001 (a.a.O.) gibt ebenfalls keine weiteren Aufschlüsse. Sie erschöpft sich in diesem Punkt in der allgemeinen Feststellung, dass es sich bei der Wakenitz um ein qualitativ und quantitativ bedeutsames Rastgebiet handelt (S. 16). Eine solche Charakterisierung ersetzt indes nicht den Nachweis bester Eignung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 VRL.

1.5 Die Stellungnahme der EU-Kommission vom 31. Oktober 2000 bietet weitere Fingerzeige, die den Schluss rechtfertigen, dass die Bundesrepublik die Verpflichtungen, die ihr aufgrund der Vogelschutz-Richtlinie obliegen, nicht dadurch verletzt hat, dass die Wakenitzniederung nicht förmlich unter Vogelschutz gestellt worden ist. Die Kommission teilt mit, ,zu dem Ergebnis gekommen (zu sein), dass es sich um ein Gebiet handelt, dessen Ausweisung, ... was die EG-Vogelschutz-Richtlinie 79/409 anbetrifft ..., in den Ermessensbereich des Mitgliedstaats fällt". Dies läuft auf die Zubilligung eines Entscheidungsspielraums hinaus, die die Annahme ausschließt, die Wakenitzniederung weise aus europäischer Sicht Qualifikationsmerkmale auf, die sie aus dem Kreis der zur Erhaltung der Vogelwelt geeigneten Gebiete so weit herausheben, dass sie als Vogelschutzgebiet hätte ausgewiesen werden müssen.

Die Äußerung vom 31. Oktober 2000 lässt sich nicht mit dem Einwand entwerten, sie basiere ,nicht auf dem vollständigen Informationsstand". Als Informationsdefizit führen die Kläger ohne Erfolg den Umstand ins Feld, dass ihnen die Möglichkeit vorenthalten wurde, der Kommission ihre Sicht der Dinge darzulegen. Holt die Planungsbehörde eine gutachterliche Stellungnahme ein, so verpflichtet weder § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG noch § 51 a Abs. 1 LNatSchG sie dazu, den anerkannten Naturschutzverbänden zuvor Gelegenheit zu einer eigenen Sachdarstellung und rechtlichen Beurteilung zu geben. Zu bemängeln ist freilich, dass in der umfangreichen Materialsammlung, die der Anfrage des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen beigefügt war, das Gutachten des LANU vom 4. März 1998 fehlte. Beim Landesamt handelt es sich nicht um einen beliebigen Träger öffentlicher Belange, sondern um die obere Naturschutzbehörde des Landes Schleswig-Holstein (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG), deren fachliche Stellungnahmen besondere Beachtung verdienen. Gleichwohl kann entgegen der Auffassung der Kläger keine Rede davon sein, dass die EU-Kommission ihre Äußerung ,anhand unvollständiger Tatsachengrundlagen" abgegeben habe. Nach der Einschätzung des LANU wird die Schutzwürdigkeit der Wakenitzniederung unter Vogelschutzgesichtspunkten maßgeblich durch das Eisvogel- und das Rohrdommelvorkommen bestimmt. Was die für diese Vogelarten maßgeblichen tatsächlichen Gegebenheiten angeht, vermittelte das von deutscher Seite übersandte Material indes auch ohne die Stellungnahme des LANU kein verfälschtes Bild. Die Annahme einer unzureichenden Informationsbasis liegt im Übrigen auch deshalb fern, weil die Kommission auf die Erkenntnisse zurückgreifen konnte, die sie im Rahmen des von ihr im Jahre 1994 eingeleiteten Beanstandungsverfahrens gesammelt hatte. Schon bei dieser Gelegenheit war die ökologische Ausstattung der Wakenitz Gegenstand eingehender Erörterungen gewesen. Erst ,nach ausführlicher Prüfung der Sach- und Rechtslage" hatte die Kommission im August 1996 beschlossen, das Beanstandungsverfahren nicht weiter zu verfolgen.

2. Das Planvorhaben scheitert auch nicht an den sich aus der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (FFH-RL) ergebenden Verpflichtungen.

2.1 Das Land Schleswig-Holstein hat die Wakenitz nicht nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL als Gebiet gemeldet, das für eine Aufnahme in das Netz ,Natura 2000" in Betracht kommt. Auch für die Zukunft wird eine Meldung nicht erwogen. Das ist rechtlich bedenkenfrei.

Die Mitgliedstaaten haben bei der Gebietsauswahl keine freie Hand. Welche Gebiete, in denen natürliche Lebensraumtypen im Sinne des Anhangs I oder einheimische Arten im Sinne des Anhangs II vorkommen, zu melden sind, ist nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL anhand der in Anhang III (Phase 1) festgelegten Kriterien zu bestimmen. Danach kommt es für die Beurteilung der Bedeutung des Gebiets für einen Lebensraumtyp des Anhangs I u.a. auf den Repräsentativitätsgrad, auf die Fläche im Vergleich zur Gesamtfläche des betreffenden Lebensraumtyps im gesamten Hoheitsgebiet des Staates und auf den Erhaltungsgrad bzw. die Wiederherstellungsmöglichkeit an. Für die Beurteilung der Bedeutung für eine der im Anhang II genannten Arten ist u.a. die Populationsgröße und -dichte im Gebiet im Vergleich zu den Populationen im ganzen Land, der Erhaltungsgrad der für die betreffende Art wichtigen Habitatselemente bzw. die Wiederherstellungsmöglichkeit und der Isolierungsgrad der im Gebiet vorkommenden Population im Vergleich zum natürlichen Verbreitungsgebiet der jeweiligen Art maßgebend. Dieser Kriterienkatalog belegt, dass politische oder wirtschaftliche Gesichtspunkte bei der Auswahl ebenso außer Betracht zu bleiben haben wie sonstige Zweckmäßigkeitserwägungen (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 A 9.97 - BVerwGE 107, 1 und vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140; Beschluss vom 24. August 2000 - BVerwG 6 B 23.00 - Buchholz 451.91 EuropUmweltR Nr. 4). Einen Beurteilungsspielraum gesteht die Richtlinie den Mitgliedstaaten bei der Gebietsauswahl nur insofern zu, als der im Anhang III aufgeführte Kriterienkatalog so formuliert ist, dass er im Einzelfall unterschiedliche fachliche Wertungen zulässt (vgl. EuGH, Urteil vom 7. November 2000 - C 371/98 - Slg. 2000, I-9249 Rn. 14). Erfüllt ein Gebiet aber aus fachwissenschaftlicher Sicht zweifelsfrei die von der Richtlinie vorausgesetzten Merkmale, so gehört es zum Kreis der potenziellen Schutzgebiete, auch wenn der Mitgliedstaat, aus welchen Gründen immer, von einer Meldung absieht (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 A 9.97 - a.a.O., vom 27. Januar 2000 - BVerwG 4 C 2.99 - BVerwGE 110, 302 und vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - a.a.O.). Anders als der Beklagte annimmt, kann das Land Schleswig-Holstein die Diskussion um die Existenz etwaiger potenzieller Schutzgebiete nicht dadurch beenden, dass es das Gebietsauswahlverfahren selbst für abgeschlossen erklärt.

Die Entscheidung des Landes Schleswig-Holstein, von einer Meldung der Wakenitz abzusehen, lässt sich im Ergebnis rechtlich nicht beanstanden. Eine Aufnahme dieses Gebiets in die der EU-Kommission übermittelte Liste wäre zwar möglich gewesen; zwingend geboten war sie jedoch nicht. Denn die Wakenitz weist nicht die Merkmale auf, die für ein potenzielles FFH-Gebiet unabdingbar sind. Soweit sich im schleswig-holsteinischen Teil Biotope und Arten im Sinne der Anhänge I und II der FFH-Richtlinie finden, sind sie weder für sich genommen noch zusammen mit den auf mecklenburgischer Seite vorhandenen Lebensraumtypen und Arten geeignet, dem Gebiet den Stempel der FFH-Relevanz aufzudrücken. Gemessen an den in Anhang III (Phase 1) festgelegten Kriterien ist der Schluss, dass das Gebiet für die Schaffung des kohärenten Netzes ,Natura 2000" entbehrlich ist, naturschutzfachlich vertretbar. Der Beklagte konnte aus den Gutachten, die ihm vorlagen, ersehen, dass in der Wakenitz verschiedene natürliche Lebensraumtypen des Anhangs I und einige Arten des Anhangs II vorkommen. Daraus brauchte er aber nicht abzuleiten, dass das Land Schleswig-Holstein aus fachlicher Sicht gehalten gewesen wäre, das Gebiet als einen für das europäische Netz unverzichtbaren Baustein einzustufen. Seine Wertung wird auch durch die Gegengutachten der Kläger nicht nachträglich erschüttert.

2.2 In der Wakenitz ist kein prioritärer Lebensraumtyp vorhanden, der dem Gebiet besondere Bedeutung verleiht.

2.2.1 Entgegen der Auffassung der Kläger kommt der Biotoptyp 91 EO (uenwälder mit Alnus glutinosa und Fraxinus excelsior) im Niederungsbereich nicht vor. Zwar charakterisiert Sturm (Gutachten vom 18. April 1998) die Vegetation entlang der Wakenitz aus pflanzensoziologischer Sicht als einen eng verzahnten Übergangs- bzw. Durchdringungskomplex von Bruch- und Auenwäldern, der sich dem Typus ,Auenwälder an Fließgewässern" zuordnen lasse (S. 20/21). Auch Dierßen (Stellungnahme vom 15. August 1995) neigt dazu, die ,Erlen-Eschen-Wälder" im Uferbereich im Gegensatz zu den von ihm als ,Erlen-Birken-Bruchwälder" bezeichneten uferferneren Waldabschnitten als Auenwälder zu qualifizieren. Das LANU (Stellungnahme vom 4. März 1998) äußert sich insoweit eher zurückhaltend. Es bezeichnet es als ,fraglich", ob die Ufervegetation die Merkmale eines Auenwaldes aufweist (S. 21). Eindeutig ist dagegen die gutachtliche Würdigung von LEGUAN (Gutachten zu den Feuchtwaldbeständen, Februar 1999). Danach sind die Wälder, die die Kläger als Auenwälder bezeichnen, als Bruchwälder einzustufen. Die Abgrenzung nimmt das Planungsbüro anhand von hydrologischen, pedologischen und pflanzensoziologischen Kriterien vor: Danach unterscheiden sich Auenwälder von Bruchwäldern unter hydrologischen Gesichtspunkten dadurch, dass sie in regelmäßiger Wiederkehr überflutet werden, und unter pedologischen Aspekten dadurch, dass sie nicht ausschließlich oder überwiegend auf Niedermoor oder sonstigen organischen Materialien, sondern auf mineralischen Sedimentationsböden stocken (S. 11 - 16). Die Wakenitz erfüllt nach den Angaben von LEGUAN diese Voraussetzungen schon deshalb nicht, weil sie bereits seit dem 13. Jahrhundert, als sie auf 4 m über NN angestaut wurde, keine Auendynamik mehr aufweist. Diese Analyse wird durch die Stellungnahme des LANU vom 4. März 1998 (S. 24) erhärtet, in der bestätigt wird, dass die seit langem aufgestaute Wakenitz nicht den Anforderungen genügt, die nach der FFH-Richtlinie an ein Fließgewässer mit natürlicher bzw. naturnaher Dynamik zu stellen sind.

Die gutachterlichen Äußerungen von Härdtle/Sturm zur Schutzwürdigkeit der Wälder der Wakenitzniederung gemäß der FFH-Richtlinie rechtfertigen keine abweichende Beurteilung. Sie beschränken sich auf den Hinweis, dass während der Vegetationsperiode sehr wohl Wasserspiegelschwankungen zu verzeichnen sind. Aus Aufzeichnungen des Wasserwirtschaftsamts in Lübeck sollen sich insoweit ,regelmäßig auftretende Amplituden von ca. 14 bis 60 cm" ergeben. Für die rechtliche Einordnung als ,Auenwald" im Sinne der Code-Nummer 91 EO genügt indes nicht bereits der Nachweis von Pegelveränderungen. Wie sich aus dem Vorspann des Anhangs I der FFH-Richtlinie ergibt, ist als Orientierungshilfe für die Interpretation der Typen natürlicher Lebensräume das ,Interpretationshandbuch der Lebensräume der Europäischen Union" (,Interpretation Manual of European Union Habitats") heranzuziehen. Dort wird der Lebensraumtyp 91 EO u.a. wie folgt umschrieben: ,All types occur on heavy soils (generally rich in alluvial deposits) periodically inundated by the annual rise of the river (or brook) level, but otherwise well-drained an aerated during low-water." In Anknüpfung hieran stellt auch das Bundesamt für Naturschutz in seinem Handbuch zur Umsetzung der FFH- Richtlinie und der Vogelschutz-Richtlinie auf die ,regelmäßige Überflutung in der Aue" ab. Für eine solche vom Wechsel der Jahreszeiten abhängige Überflutungsdynamik bieten die gutachterlichen Äußerungen von Härdtle/Sturm keine Anhaltspunkte. Auch die übrigen Quellen geben für diese Annahme nichts her. Die pedologischen Befunde bieten ebenfalls keinen Anlass, die Einschätzung des LEGUAN- Planungsbüros in Frage zu stellen. Im ,Interpretation Manual" ist von ,heavy soils, generally rich in alluvial deposits" die Rede. Im Handbuch des Bundesamts für Naturschutz werden als überwiegender Standort ,autochthone oder allochthone Auenböden" genannt. Anhand dieser Erläuterungen ist davon auszugehen, dass Auenböden, die aus Flussablagerungen entstanden sind, für Auenwaldvorkommen ein wesentliches Anzeichen sind, andere Bodentypen als Standort allerdings nicht von vornherein ausscheiden. Das Bundesamt für Naturschutz nennt insoweit ,Hanggleye und vergleyte Auenböden". Die Kläger gehen über diese Charakterisierung indes hinaus, wenn sie sich auf den Standpunkt stellen, dass es auf das Vorhandensein von Sedimentationsböden überhaupt nicht ankommt. Auch wenn Auensedimente nicht vorherrschen müssen, dürfen sie als prägendes Element nach den insoweit maßgeblichen Vorgaben des ,Interpretation Manual" nicht gänzlich fehlen. Von dieser Erkenntnis hat sich LEGUAN im Gutachten zu den Feuchtwaldbeständen zutreffend leiten lassen. Nach seiner Einschätzung tendiert der Anteil der Auenböden in der Wakenitzniederung gegen Null. Als Bestätigung hierfür lässt sich die Stellungnahme des STAUN vom 10. November 1999 werten. Darin ist die Rede von ,Schlammspuren ..., die eindeutig auf eine Überflutungsdynamik hindeuten". Ferner weist der STAUN auf ,das stellenweise Vorkommen von Eichen" hin, die in dem betreffenden Bereich ,auf mineralisches Substrat" schließen lassen. Diese Feststellungen sind nicht geeignet, den Wertungen des LEGUAN-Planungsbüros den Boden zu entziehen. Dabei kann dahinstehen, wie weit die Ufervegetation aus pflanzensoziologischer Sicht den im ,Interpretation Manual" genannten Merkmalen entspricht. Das Vorkommen bestimmter Pflanzenarten hat allenfalls Indizcharakter. Ausschlaggebende Bedeutung kann ihm nur als Ergänzung, nicht aber an Stelle der übrigen Kriterien zukommen.

2.2.2 Auch der prioritäre Lebensraumtyp 91 DO (*Moorwälder) rechtfertigt es nicht, die Wakenitzniederung als potentielles FFH-Gebiet einzustufen. Zwar ist dieser Typ im Niederungsbereich nachweisbar, jedoch beschränkt sich das Vorkommen auf Restbestände, die so kleinflächig sind, dass es sich nach der fachlichen Einschätzung von LEGUAN (vgl. Gutachten vom Februar 1998, S. 27/28 sowie Gutachten vom Februar 1999, S. 19) verbietet, sie überhaupt noch als ,Wald" zu bezeichnen. Kaule (Beurteilung vom 25. März 1999) hält das Moorwaldvorkommen in der Wakenitz für so unbedeutend, dass es ihm keiner weiteren Betrachtung wert erscheint (Teil A S. 8).

Zu einer abweichenden Beurteilung nötigt nicht die gutachterliche Stellungnahme von Köppel/Ziese vom 15. Juni 2001. Darin ist zwar von größeren Birken-Moorwaldbeständen die Rede (S. 27). Die Gutachter lassen jedoch keine Zweifel daran aufkommen, dass sich die von ihnen erwähnten Vorkommen auf mecklenburgischem Gebiet befinden. Die von LEGUAN getroffenen Feststellungen werden auch durch die gutachterlichen Äußerungen von Härdtle/Sturm nicht in Frage gestellt. Danach beschränkt sich das Moorwaldvorkommen in der Wakenitz nicht auf den einen als unbedeutend eingestuften Standort. Nach der Einschätzung, die insbesondere der ergänzenden Stellungnahme vom 27. Dezember 2001 zugrunde liegt, finden sich Moorwälder größeren Umfangs an mindestens zwei weiteren Stellen. Diese Wälder weisen indes nicht die Merkmale auf, derer es zur Subsumtion unter den Lebensraumtyp 91 DO bedarf. Im ,Interpretation Manual" werden ,Moorwälder" (,bog woodland") wie folgt charakterisiert: ,Coniferous and broad-leaved forests on a humid to wet peaty substrate, with the water level permanently high and even higher than the surrounding water table. The water is always very poor in nutrients (raised bogs and acid fens)." Dahinstehen kann, ob dieses Kriterium sich, wie LEGUAN meint, nur auf Übergangsmoorstandorte sowie die Randbereiche von Hochmooren bezieht und Birken-Bruchwälder auf dauernassen, nährstoff- und basenarmen Standorten ausschließt. Für diese Sichtweise mag die Standortbeschreibung im Handbuch des Bundesamtes für Naturschutz sprechen: ,Auf meist feuchten bis wassergesättigten Torfen, leicht bis mäßig zersetzt, am Rande von Hoch- und Übergangsmooren. Je nach klimatischen und edaphischen Verhältnissen als Moor-Randwälder auftretend oder aber das ganze Moor als lückiger Wald überziehend". Gegen ein solches enges Verständnis könnte sich freilich folgender Hinweis im ,Interpretation Manual" ins Feld führen lassen: ,Forests on the edge of upland bogs or transition mires may form a transition towards swamp forests". Dem trägt das Handbuch des Bundesamts dadurch Rechnung, dass sich die ,Moorwald"-Definition u.a. auch auf ,Birken-Moorwald ggf. mit Übergängen zum Birken-Bruchwald" erstreckt. Unter den verschiedenen Ausprägungen des Lebensraumtyps 91 DO wird dementsprechend auch ,Birken- und Birken-Erlenbruchwald nährstoffärmerer Standorte" aufgeführt. Dieser weite Begriffsinhalt darf aber nicht dahin missverstanden werden, dass sich jeder Birken- Bruchwald unbesehen als ,Moorwald" qualifizieren lässt. Das Bundesamt für Naturschutz macht in seinem Erläuterungsbericht zu den fachlichen Hinweisen zur nationalen Bewertung vom 2. April 2001 auf Folgendes aufmerksam (S. 9): ,nur Moorwälder zählen zum Typ, Birkenbruchwälder sind ausgeschlossen. Die Übergänge der Moor- zu den Bruchwäldern sind regional unterschiedlich fließend entwickelt. Birken- und Birken-Erlenbruchwald nährstoffarmer Standorte ... zählen nur dann zu den Moorwäldern im Sinne der RL, wenn sie pflanzen-soziologisch zu der Einheit Vaccinio uliginosi-Betuletum pubescentis gehören ...". Es sind keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sich in der Wakenitz Birken- und Birken- Erlenbruchwald befindet, der diese besonderen Merkmale aufweist. In dem Erläuterungsbericht vom 2. April 2001 listet das Bundesamt für Naturschutz für Schleswig-Holstein Lebensraumtypen auf, die als Anregung für zusätzliche Gebietsmeldungen verstanden werden sollten. In der Zusammenstellung werden zwar auch Moorwaldvorkommen aufgeführt. In diesem Zusammenhang wird aber im Gegensatz zu anderen Standorten (Heidmoor, Vollstedter See) die Wakenitz nicht genannt. Dies deutet darauf hin, dass die Moorwaldbestände von ihrem Repräsentativitätsgrad und der von ihnen eingenommenen Fläche her ungeeignet sind, einen wirksamen Beitrag zur Kohärenz des Netzes ,Natura 2000" zu leisten.

2.3 Auch die Ausstattung der Wakenitzniederung mit nicht prioritären Lebensraumtypen nötigt nicht zur Annahme eines potenziellen FFH-Gebietes.

2.3.1 Die Lebensraumtypen 2310 (Trockene Sanddünen mit Calluna und Genista), 6430 (Feuchte Hochstaudenfluren), 7140 (Übergangs- und Schwingrasenmoore), 7150 (Torfmoor- Schlenken) sowie 9110 (Hainsimsen-Buchenwald) sind in der Wakenitz allesamt nur kleinflächig vertreten. Das Vorkommen der Typen 2310 und 6430 beschränkt sich auf jeweils einen einzigen Standort (vgl. LEGUAN, Gutachten vom Februar 1998, S. 15/18). Die Typen 7140 und 7150 kommen ebenfalls reliktisch an einem Weiler bzw. an einem ehemaligen Torfstich vor (vgl. LEGUAN, Gutachten vom Februar 1998, S. 19/20). Nicht anders steht es um den Typ 9110, der hier und da inselartig in Erscheinung tritt (vgl. LEGUAN, Gutachten vom Februar 1998, S. 22/23).

Zusätzlich zu der geringen Größe wird die FFH-Eignung noch dadurch beeinträchtigt, dass einige der vorbezeichneten Lebensraumtypen qualitative Mängel aufweisen. Bei den Lebensraumtypen 2310 und 9110 weichen die Pflanzenformationen teilweise von den typischen Ausprägungen ab (vgl. LEGUAN, Gutachten vom Februar 1998, S. 22 und Gutachten vom Februar 1999, S. 14). Dies stellen auch Köppel/Ziese (a.a.O.) nicht in Abrede. Sie weisen lediglich darauf hin, dass die Möglichkeit bestünde, die Biotope mit geringem Aufwand wiederherzustellen (S. 23). Der Typ 7140 ist nur als schmaler Saum eines Weilers in der typischen Weise ausdifferenziert, im Übrigen aber durch dichtes Aufkommen von Strauchweiden überprägt (vgl. LEGUAN, Gutachten vom Februar 1999, S. 18). Das LANU (vgl. Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 5 und 24) teilt die Einschätzung von LEGUAN. Dem Lebensraumtyp 2310 misst es Bedeutung allein bei einer Zusammenschau mit dem Lebensraumtyp 2330 bei. Die Vorkommen der übrigen Typen sind nach seiner Einschätzung zu kleinflächig, als dass sie sich als repräsentativ einstufen ließen. Sie sind bei der Beurteilung der FFH-Relevanz nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Auch Kaule macht sich diese Betrachtungsweise zu Eigen (Beurteilung vom 25. März 1999, Teil A, S. 8).

2.3.2 Der Lebensraumtyp 2330 (Offene Grasflächen mit Corynephorus und Agrostis auf Binnendünen) rechtfertigt letztlich keine andere Beurteilung. Auch er tritt im schleswig-holsteinischen Teil der Wakenitzniederung nur an einer einzigen Stelle auf (vgl. LEGUAN, Gutachten vom Februar 1998, S. 15/16). Trotzdem nimmt er in der Diskussion einen breiteren Raum ein, weil in die Betrachtung durchweg auch der ehemalige Grenzstreifen auf mecklenburgischer Seite einbezogen wird, wo er in großflächigerer Ausprägung nachweisbar ist. Das LANU (Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 4/5, 22 bis 24) räumt ein, dass das Vorkommen auf schleswig-holsteinischem Gebiet, für sich genommen, aus landesweiter Perspektive kaum zu Buche schlägt, zumal der Anteil der offenen Grasflächen vergleichsweise gering ist. Es meint indes, dass der räumliche und der funktionelle Zusammenhang mit den auf mecklenburgischer Seite vorhandenen Binnendünen es rechtfertigt, die Wakenitzniederung als einheitlichen Naturraum unter FFH-Schutz zu stellen. Dieser Wertung treten LEGUAN und Kaule entgegen. LEGUAN (Gutachten vom Februar 1999, S. 17, 20 bis 22) spricht unter dem Blickwinkel der FFH-Relevanz allenfalls den auf mecklenburgischem Gebiet vorhandenen Binnendünen das Maß an Repräsentativität und flächenmäßigem Gewicht zu, das nach Anhang III (Phase 1) der FFH-Richtlinie vorausgesetzt wird. Kaule (Beurteilung vom 25. März 1999, Teil A, S. 9) stellt selbst diese Einschätzung in Frage. Hat die westlich der Wakenitz festgestellte Sanddüne als Unikat so geringes Eigengewicht, dass sie nach der Einschätzung maßgeblicher Fachleute nicht geeignet ist, auch nur einen geringen Beitrag zur Prägung des Gesamtgebiets unter Einschluss des auf mecklenburgischer Seite gelegenen Grenzstreifens zu leisten, so lässt es sich dem Land Schleswig-Holstein nicht als Versäumnis anlasten, diesen Lebensraumtyp nicht zum Anlass für eine Gebietsmeldung genommen zu haben.

2.4 Die Wakenitz bietet sich auch von ihrer faunistischen Ausstattung her nicht als potenzielles FFH-Gebiet an. Der Niederungsbereich dient zwar mehreren der im Anhang II der FFH-Richtlinie aufgeführten Tierarten als Habitat. Dieser Umstand allein nötigte jedoch noch nicht zur Aufnahme des Gebiets in die vom Land Schleswig-Holstein nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL erstellte Liste. Der Umfang der Meldepflicht wird auch insoweit durch die Kriterien bestimmt, die der Gemeinschaftsgesetzgeber im Anhang III (Phase 1) für die Gebietsauswahl vorgibt.

2.4.1 Einige der von den Klägern bezeichneten Tierarten sind für die Beurteilung schon deshalb irrelevant, weil für sie Nachweise fehlen oder jedenfalls nicht sicher ist, ob sie in der Wakenitzniederung vorkommen. Dies gilt für die Schmale Windelschnecke (Code 1014), die Bauchige Windelschnecke (Code 1016), die Gemeine Flussmuschel (Code 1032), die Grüne Keiljungfer (Code 1037), die Große Moosjungfer (Code 1042) und den Juchtenkäfer (Code 1084). Die Ausführungen von Köppel/Ziese (a.a.O.) deuten darauf hin, dass die Wakenitzniederung sich für einige dieser Arten als Habitat eignet (S. 38). Diese Feststellung ersetzt indes nicht den positiven Nachweis. Auch der Erläuterungsbericht des Bundesamts für Naturschutz vom 2. April 2001 bietet in dieser Hinsicht keine weiteren Aufschlüsse. Das Bundesamt spricht von ,eventuellen rezenten Vorkommen". Es schlägt insoweit zusätzliche Prüfungen vor und mahnt eine Meldung an, ,sofern ein signifikantes Vorkommen vorhanden ist" (S. 27 bis 31).

2.4.2 Die Fischfauna kann ebenfalls außer Betracht bleiben. Seit Jahren, wenn nicht Jahrzehnten fehlt es an sicheren Nachweisen für das Bach- und das Flussneunauge (Code 1096 und 1099), den Bitterling (Code 1134) und den Steinbeißer (Code 1149) (vgl. LEGUAN, Fisch-Gutachten vom 22. März 1999; Kaule, Beurteilung vom 25. März 1999, Teil A, S. 10). Die neueste Übersicht des Umweltamts der Hansestadt Lübeck über ,Süßwasserfische und Neunaugen" führt hierüber nicht hinaus. Danach fehlen seit langem Nachweise für den Bitterling, den Schlammpeitzger und den Steinbeißer. Aus nicht offen gelegten Quellen soll sich freilich ergeben, dass diese Fischarten möglicherweise doch noch in der Wakenitz vorkommen. Auch Köppel/Ziese (a.a.O.) lassen es mit der Bemerkung bewenden, dass die Wakenitz mit ihren Nebengewässern als potenzieller Lebensraum dieser Arten anzusehen ist (S. 37/38). Das Gleiche gilt für den Kammmolch (Code 1166), der nach den Erkenntnissen des Bundesamts für Naturschutz (Erläuterungsbericht vom 2. April 2001, S. 5) wohl nicht in der Wakenitz, sondern ,am Rande der 'Wulfsdorfer Heide', anzutreffen ist. Belegt ist ein Rotbauchunkenvorkommen (Code 1188) im Kammerbruch am äußersten südlichen Rand der Wakenitzniederung. Es liegt indes auf der Hand, dass es nicht der Sinn der FFH- Gebietsvorschriften ist, Einzelexemplare zu schützen. Nach der Einschätzung des LANU (Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 4, 25/26) sind unter dem Blickwinkel der Auswahlkriterien der FFH-Richtlinie allenfalls die Teichfledermaus (Code 1318) und der Fischotter (Code 1355) relevant. LEGUAN (vgl. Fledermaus-Gutachten vom Februar 1998), Kaule (Beurteilung vom 25. März 1999) und Köppel/Ziese (a.a.O.) beziehen in ihre Beurteilung auch das Große Mausohr (Code 1324) ein. Sie charakterisieren die Feucht- und die Trockenlebensräume der Wakenitzniederung und der angrenzenden Sanddünenbereiche als Fledermausjagdrevier. Das Bundesamt für Naturschutz macht es von der Bedeutung des Jagdreviers abhängig, ob Nachmeldebedarf besteht oder nicht (Erläuterungsbericht vom 2. April 2001, S. 23/24). Insbesondere Kaule hebt indes hervor, dass dieser Umstand allein sich nicht als Kriterium für die Ausweisung als FFH-Gebiet eignet (Beurteilung vom 25. März 1999, Teil A, S. 10).

2.4.3 Breiteren Raum nimmt in den gutachtlichen Bewertungen der Fischotter ein. Einigkeit besteht darüber, dass es vitale Fischottervorkommen östlich der Elbe im Lausitzer Teichgebiet, in Südostbrandenburg und im Bereich der Mecklenburgischen Seenplatte, im übrigen Deutschland unter Einschluss von Schleswig-Holstein dagegen nur noch isolierte Restbestände gibt (LEGUAN, Fischotter-Gutachten vom Februar 1998, S. 6; LANU, Stellungnahme vom 4. März 1998, S. 26; Gutachten des Wasser/Otter/Mensch e.V. vom 1. März 2001, S. 5). Übereinstimmung herrscht auch in der Einschätzung, dass der Fischotter in der Wakenitz nachweisbar ist.

Die Bedeutung des Vorkommens wird freilich unterschiedlich bewertet. Während LEGUAN (Fischotter-Gutachten vom Februar 1998, S. 12) Zweifel daran anmeldet, dass der Fluss als ständig besetztes Revier genutzt wird, äußert Kaule die Überzeugung, dass jedenfalls der Kammerbruch für die im Naturpark Schaalsee und am Ratzeburger See nachgewiesene Fischotterpopulation ein regelmäßig aufgesuchtes Ausweichgebiet darstellt und die Flussabschnitte, die sich nördlich anschließen, als geeignetes Jagdrevier in Betracht kommen. Die gutachterlichen Stellungnahmen von Köppel/Ziese (a.a.O., S. 35) und des Wasser/Otter/Mensch e.V. (a.a.O., S. 20) lassen weitergehend darauf schließen, dass der gesamte Flusslauf als Lebensraum von Bedeutung ist. Köppel/Ziese machen auf die günstigen Habitatstrukturen aufmerksam. Der Wasser/Otter/Mensch e.V. schließt aus verschiedenen Funden, dass die Wakenitz regelmäßig als Aktionsraum genutzt wird. Das LANU geht davon aus, dass allen verbliebenen Ottervorkommen eine landesweite Bedeutung zukommt, der bei der Gebietsauswahl nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL Rechnung zu tragen ist (a.a.O., S. 26). Auch das Bundesamt für Naturschutz hält eine Meldung für erforderlich (Erläuterungsbericht vom 2. April 2001, S. 22). Dem widerspricht Kaule. Nach seiner Einschätzung (a.a.O., S. 10) fällt das Fischottervorkommen nicht so stark ins Gewicht, dass es geeignet ist, bei der Gebietsauswahl den Ausschlag zu geben.

Der Meinungsstreit unter den Experten macht deutlich, dass es vor dem Hintergrund der Kriterien des Anhangs III (Phase 1) der FFH-RL nicht nur gute Gründe für eine Meldung der Wakenitz als Habitat des Fischotters gibt. Auch die Entscheidung gegen eine Aufnahme in die nationale Liste erscheint durchaus vertretbar. Sie lässt sich schon deshalb ohne weiteres rechtfertigen, weil es in dem Gewässersystem, in das die Wakenitz als Fischotterhabitat eingebettet ist, offensichtlich nicht an einem ausreichenden Lebensraumschutz fehlt. Von den 139 FFH-Gebieten, die das Land Mecklenburg-Vorpommern gemeldet hat, dienen ausweislich der Landtags-Drucksache 3/1040 61 Gebiete dem Schutz des Fischotters. Dazu gehören ausgedehnte Gewässerlandschaften, die mit der Wakenitz in unmittelbarer Verbindung stehen, wie etwa die Stepenitz mit ihren Zuflüssen, der Schaalseebereich samt Techin und Nebel, der Schaalelauf sowie die Elbe-Sude-Niederung.

2.5 Deutet aus fachlicher Sicht nichts darauf hin, dass eine Einbeziehung der Wakenitz in das Netz ,Natura 2000" unumgänglich ist, um die Erhaltung gerade der Arten zu sichern, die diesen Raum nutzten, so brauchte sich dem Land Schleswig-Holstein eine Meldung des Gebiets nicht aufzudrängen.

Als Bestätigung lässt sich auch in diesem Punkt das Schreiben der EU-Kommission vom 31. Oktober 2000 werten. Anders als die Kläger meinen, lässt sich die Bedeutung dieser Äußerung nicht mit dem Hinweis darauf in Frage stellen, dass es sich nicht um eine förmliche Verfahrenshandlung im Sinne des FFH-Rechts handelt. Es trifft freilich zu, dass die Äußerung keine Stellungnahme ist, wie sie etwa Art. 6 Abs. 4 Satz 3 FFH-RL vorsieht. Denn die Wakenitzniederung hat nicht den Status eines besonderen Schutzgebiets im Sinne des FFH-Rechts, das dem Schutzregime des Art. 6 FFH-RL unterliegt. Die Kommission stellt dies ausdrücklich klar. Gleichwohl spricht sie die FFH-Problematik in einer Weise an, die den Schluss zulässt, dass sie die Nichtaufnahme der Wakenitz in die nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL vorgesehene Liste nicht für beanstandenswert hält. Sie teilt mit, ,in der Frage der Notwendigkeit, den durch die A 20-Querung betroffenen Teil der Wakenitz als Natura 2000 Gebiet auszuweisen, ... zu dem Ergebnis gekommen (zu sein), dass es sich um ein Gebiet handelt, dessen Ausweisung ... hinsichtlich der FFH-Richtlinie 92/43 in den Ermessensbereich des Mitgliedstaates fällt". Bringt die Kommission zum Ausdruck, dass die Meldung der Wakenitzniederung von einer mitgliedstaatlichen ,Ermessens"-Entscheidung abhängt, so lässt sich hieraus folgern, dass das Land Schleswig-Holstein nach ihrer Einschätzung nicht in einer bestimmten Richtung festgelegt ist. Entgegen der Auffassung der Kläger liegt die Annahme fern, dass die Äußerung vom 31. Oktober 2000 bei Kenntnis der Stellungnahme des LANU vom 4. März 1998 anders ausgefallen wäre. Wie durch den Gang des 1996 abgeschlossenen Beanstandungsverfahrens belegt wird, war die Kommission nicht nur unter dem Blickwinkel des Vogelschutzes (s.o.), sondern auch unter FFH- Gesichtspunkten über das Ausstattungspotential der Wakenitz voll im Bilde.

2.6 Weist die Wakenitz, gemessen an den Kriterien des Anhangs III (Phase 1) der FFH-Richtlinie nicht die für ein potenzielles FFH-Gebiet charakteristischen ökologischen Merkmale auf, so scheidet das Gemeinschaftsrecht als Prüfungsmaßstab aus. Um den Zielsetzungen der Vogelschutz- und der FFH-Richtlinie gleichwohl gerecht zu werden, darf sich das Land Schleswig-Holstein der Mittel bedienen, die ihm hierfür geeignet erscheinen.

Nach Art. 4 Abs. 4 Satz 2 VRL bemühen sich die Mitgliedstaaten, auch außerhalb förmlich ausgewiesener Vogelschutzgebiete eine Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume zu vermeiden. Nach Art. 10 FFH-Richtlinie fördern sie unabhängig von den Schutzgebietsregelungen die Pflege von Landschaftsräumen, die aufgrund ihrer linearen, fortlaufenden Struktur (z.B. Flüsse mit ihren Ufern oder herkömmlichen Feldrainen) oder ihrer Vernetzungsfunktion (z.B. Teiche oder Gehölze) für die Wanderung, die geografische Verbreitung und den genetischen Austausch wild lebender Arten wesentlich sind. Dem Auftrag, der sich aus diesen Bestimmungen ergibt, ist das Land Schleswig-Holstein dadurch nachgekommen, dass es die Wakenitz mit ihren angrenzenden Niederungsflächen durch Verordnung vom 20. April 1999 unter Naturschutz gestellt hat, um auf diese Weise das Gewässerökosystem mit seiner charakteristischen Pflanzen- und Tierwelt zu erhalten und zu schützen.

3. Das Planvorhaben widerspricht keinen Vorschriften des nationalen Rechts, deren Verletzung die Kläger nach § 51 c Abs. 1 LNatSchG zu rügen berechtigt sind (vgl. zur Reichweite dieser Bestimmung: OVG Schleswig, Urteil vom 15. Februar 2001, - 4 L 92/99 -, NordÖR 2001, 486).

3.1 Zwingendes Recht steht dem Bau der BAB A 20 in dem planfestgestellten Abschnitt nicht entgegen. Allerdings werden Flächen im räumlichen Geltungsbereich der Landesverordnung über das Naturschutzgebiet ,Wakenitz" vom 20. April 1999 (GVOBl Schl.-H. S. 100) in Anspruch genommen, auf denen es nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 der Schutzverordnung u.a. verboten ist, Straßen anzulegen. § 6 Abs. 4 der Schutzverordnung enthält zwar einen Ausnahmetatbestand. Danach gelten die Verbote der Verordnung nicht für die ,nach Maßgabe des Linienbestimmungsverfahrens vom 26. Juli 1995 ... gestrichelt dargestellte Trasse der Bundesautobahn A 20, sofern diese planfestgestellt wird".

Die Trasse, die den Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses vom 19. Januar 2001 bildet, weicht allerdings von dem im Linienbestimmungsverfahren vorgesehenen Verlauf ab. Der nördliche Fahrbahnrand ragt im Bereich der Wakenitzquerung geringfügig über den für die BAB A 20 frei gehaltenen Korridor hinaus. Insoweit hat der Beklagte indes auf der Grundlage des § 6 Abs. 3 Satz 1 der Schutzverordnung eine Befreiung erteilt. Dies ist nach § 54 Abs. 2 Nr. 2 LNatSchG unter der Voraussetzung möglich, dass überwiegende Gründe des Gemeinwohls die Befreiung erfordern. Der Planfeststellungsbeschluss genügt diesem Erfordernis. In § 6 Abs. 4 der Schutzverordnung kommt zum Ausdruck, dass die seinerzeit bereits bis zur Linienbestimmung gediehene Planung der BAB A 20 Vorrang vor den Naturschutzbelangen genießt und dem Schutzzweck der Verordnung nicht entgegensteht, obwohl das Schutzgebiet durch den Bau der Autobahn durchschnitten wird. Eine Beeinträchtigung der mit der Ausweisung verfolgten Erhaltungsziele tritt nicht dadurch ein, dass die Trasse mit dem durch die Linienbestimmung vorgegebenen Korridor nicht vollständig deckungsgleich ist.

3.2 Das Planvorhaben genügt den Anforderungen des in § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG verankerten Abwägungsgebots jedenfalls insoweit, als Belange betroffen sind, die von den Klägern geltend gemacht werden können.

Der Beklagte hat nicht verkannt, dass Teil des Abwägungsprogramms auch die Alternativenprüfung ist. Er ist der Frage nachgegangen, ob Lübeck im Norden oder im Süden umfahren werden soll. Er hat mehrere Südvarianten miteinander verglichen. Schließlich hat er untersucht, ob als Wakenitzquerung eine Brücke oder ein Tunnel vorzugswürdig ist. Die von ihm getroffene Entscheidung lässt sich unter keinem dieser Gesichtspunkte beanstanden.

3.2.1 Der Beklagte brauchte die Nordumfahrung Lübecks nicht ernsthaft in Betracht zu ziehen. In der Klageerwiderung macht er unter Berufung auf die Senatsentscheidung vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 A 9.97 - (a.a.O.) geltend, etwaige Nordvarianten könnten von den Klägern schon deshalb nicht diskutiert werden, weil sie im Verhältnis zum planfestgestellten Vorhaben begrifflich ein anderes Projekt darstellten. Der Senat hat die im Urteil vom 19. Mai 1998 in diesem Sinne getroffene Aussage bereits in der Entscheidung vom 18. Dezember 1998 - BVerwG 4 A 10.97 - (Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 144) relativiert und die Nordumfahrung Lübecks ergänzend auch nach Abwägungsgrundsätzen beurteilt. An diesem Ansatz ist festzuhalten. Die BAB A 20 dient konzeptionell vorrangig der Abwicklung eines weiträumigen Verkehrs. Dieser Zweckrichtung lässt sich mit der Nord- und der Südumfahrung gleichermaßen Rechnung tragen. Der in der Klageerwiderung vertretenen Auffassung, die Nordumfahrung spiele rechtlich schon deshalb keine Rolle mehr, weil mit dem östlichen Ende des in Bau befindlichen ersten Abschnitts südlich von Lübeck inzwischen unumkehrbar ein Zwangspunkt geschaffen worden sei, ist ebenfalls nicht zu folgen. Ist ein Vorhaben abschnittsweise bereits verwirklicht worden, so darf dies nicht dazu führen, dass die Alternativenprüfung fortan zulasten der in nachfolgenden Abschnitten Betroffenen eingeschränkt oder aus dem Abwägungsprogramm gar gänzlich ausgeblendet wird. Die Planung muss in jedem Abschnitt dem Einwand Stand halten, dass eine andere Planungsvariante bei einer auf die Gesamtplanung bezogenen Betrachtung gegenüber dem der Planfeststellung zugrunde liegenden Planungskonzept vorzugswürdig ist. In vorangegangenen Teilabschnitten geschaffene Zwangspunkte erzeugen keine strikten Bindungen. Sie sind als öffentlicher Belang berücksichtigungsfähig und -bedürftig, können aber im Wege der Abwägung überwunden werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. November 1992 - BVerwG 4 B 205.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 92). Die Planfeststellungsbehörde hat dem Rechnung getragen. Sie hat sich zwar die Sichtweise zu Eigen gemacht, dass eine nördliche Trassenführung auf die Verwirklichung eines anderen Projekts hinauslaufe, hat aber ,unabhängig hiervon" die Vor- und die Nachteile einer Nord- oder einer Südumfahrung einander gegenübergestellt und bewertet (S. 185 ff. PFB). Das Ergebnis, zu dem sie gelangt ist, hält einer Prüfung anhand der zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze stand.

Die Nordumfahrung brauchte sich der Planungsbehörde schon aus ökologischen Gründen nicht als vorzugswürdige Alternative aufzudrängen. Der Beklagte weist darauf hin, dass bei einer Trassenführung im Norden Lübecks zwangsläufig Landschaftsräume durchschnitten würden, die der EU-Kommission als Vogelschutz- bzw. FFH-Gebiete gemeldet worden sind. Die Kläger stellen dies nicht in Abrede. Sie halten diesen Umstand für nicht entscheidend, weil sie der Wakenitz die Qualität eines Vogelschutz- bzw. FFH-Gebiets beimessen, das nicht weniger schutzwürdig sei als die Gebiete, die im Zuge einer Nordumfahrung beeinträchtigt werden müssten. Diese Annahme trifft aber nicht zu. Der Schutzstatus der Wakenitz bestimmt sich - wie dargelegt - nicht nach den Regelungen des Gemeinschaftsrechts. Im Übrigen schneidet die Nordumfahrung auch aus städtebaulichen und aus verkehrstechnischen Gründen schlechter ab als die Südumfahrung. Insoweit hebt die Planfeststellungsbehörde unwidersprochen hervor: Die Stadt Lübeck entwickle sich als Wohn-, Gewerbe- und Hochschulstandort hauptsächlich nach Westen und Süden. Nur die Südumfahrung sei geeignet, zur verkehrlichen Erschließung dieses Entwicklungsbereichs und zur Entlastung des untergeordneten Straßennetzes beizutragen. Werde die BAB A 20 nicht am Südrand Lübecks entlanggeführt, so sei es unumgänglich, das Problem der Süd- und Westumfahrung anderweitig zu lösen. Die BAB A 1 und die BAB A 226, deren Kapazitäten schon jetzt nahezu erschöpft seien, müssten im Falle einer Nordumfahrung zusätzlichen Verkehr aufnehmen, ohne dass dieser Mehrbelastung eine signifikante Entlastung des städtischen Straßennetzes gegenüberstehen würde.

3.2.2 Die Auswahl, die der Beklagte unter den von ihm geprüften Südvarianten getroffen hat, genügt, was die Berücksichtigung der Naturschutzbelange angeht, ebenfalls den Anforderungen des Abwägungsgebots.

Der Beklagte hat im Laufe des Verfahrens aus dem Kreis der vier Hauptvarianten V 4, V 5, V 7 und V 8 eine neue Variante 5 D entwickelt und in die Varianten V 7 und V 8 integriert (vgl. PFB S. 197 ff.). Als Begründung dafür, weshalb er die Varianten V 4 und V 5 ausgeschieden hat, nennt er die Erwägung, dass die Linie V 4 durch die als Vogelschutzgebiet gemeldete Wulfsdorfer Heide führt, und die Linie V 5 auf mecklenburgischer Seite den Naturpark Schaalsee anschneiden würde, der die Qualität eines ausgewiesenen Vogelschutzgebietes hat. Die Kläger halten diese Überlegungen für nicht stichhaltig. Sie meinen, die Trasse V 4 sei nicht verworfen worden, um die Wulfsdorfer Heide zu schonen, sondern um die Voraussetzungen für einen Ausbau des Flughafens Lübeck-Blankensee zu sichern. Die Linie V 5 habe nicht zurückgestellt werden dürfen, da sie insbesondere unter Vogelschutzgesichtspunkten besser geeignet sei als die Wahllinie. Beide Einwände greifen nicht durch.

Die planfestgestellte Trasse verläuft so weit südlich, dass die Wulfsdorfer Heide nicht beeinträchtigt wird. Das Anliegen, dieses Gebiet zu schonen, ist im Rahmen der planerischen Abwägung billigenswert. Denn die Wulfsdorfer Heide eignet sich - auch nach Ansicht der Kläger - als Vogelschutzgebiet. Wird dieser Raum in das Netz ,Natura 2000" aufgenommen, so kommt eine Flughafenerweiterung nurmehr unter den erschwerten Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL in Betracht. Unter diesen Umständen liegt die Vermutung eher fern, das Land könnte sich allein aus taktischen Gründen dazu entschlossen haben, bei der Trassierung der BAB A 20 die Wulfsdorfer Heide auszusparen. Als unzutreffend erweist sich die Würdigung der Kläger, die Wahllinie schneide bei einem Vergleich mit der Linie V 5 eindeutig schlechter ab. Diese Wertung wäre allenfalls nachvollziehbar, wenn nicht bloß das Schaalseegebiet, sondern auch die Wakenitzniederung die Merkmale eines Vogelschutzgebietes aufweisen würde. Entgegen der Auffassung der Kläger trifft dies jedoch nicht zu. Lässt sich die Trasse im Bereich der Wakenitzniederung so verschieben, dass das Schaalsee-Vogelschutzgebiet nicht angeschnitten zu werden braucht, so ist mit Händen zu greifen, dass eine Alternative im Sinne des maßgeblichen EG-Rechts zur Verfügung steht, von der nach Art. 6 Abs. 4 FFH-RL Gebrauch gemacht werden muss. Entgegen dem von den Klägern erweckten Eindruck zeichnet sich die Wahllinie dadurch aus, dass sie in optimaler Weise Rücksicht auf die Gebiete nimmt, die aus naturfachlicher Sicht besonderen Schutz beanspruchen. Von einer Fehlgewichtung kann keine Rede sein.

3.2.3 Auch unter dem Blickwinkel der Projektvariantenprüfung lässt der angefochtene Planfeststellungsbeschluss keinen Abwägungsfehler erkennen.

Der Beklagte hat drei Möglichkeiten untersucht. Er hat die Vor- und die Nachteile einander gegenübergestellt und bewertet, die sich jeweils ergeben, wenn die Wakenitz mit Hilfe einer Brücke oder eines Tunnels gequert wird. Bei der Tunnelvariante hat er weiter danach unterschieden, ob das Bauwerk in offener Bauweise oder im Schildvortrieb hergestellt wird (vgl. PFB S. 271 ff. sowie Erläuterungsbericht zum Streckenbereich 2 b). Danach erweist sich die Tunnellösung im Schildvortriebsverfahren insbesondere unter ökologischen Gesichtspunkten als die günstigste Gradientenvariante. Auch ein in offener Bauweise errichteter Tunnel schneidet - ökologisch betrachtet - besser ab als eine Brücke. Bei der Tunnelvariante bedarf es quantitativ geringerer Eingriffe in Biotope als bei der Brückenlösung. Die Beeinträchtigungen sind im Bereich des Tunnelbauwerks zudem zeitlich begrenzt und mittel- bis langfristig regenerierbar. Nachteilige Standortveränderungen, Zerschneidungseffekte und Verlärmungserscheinungen beschränken sich auf die Bauphase. Das Vogelschlagrisiko ist minimal. Bei der Brückenvariante sind nachteilige Wirkungen dagegen auf Dauer vorprogrammiert. Die negativen Folgen lassen sich allerdings bis zu einem gewissen Grad durch die baulichen Vorkehrungen mindern, die der Vorhabenträger zu treffen hat. Die Wakenitzniederung kann ihrer Verbundfunktion weiterhin gerecht werden. Die Trasse ist so gewählt, dass der Talraum an der engsten Stelle gequert wird. Die Brükkenkonstruktion bietet die Gewähr dafür, dass die Niederung für amphibische und für terrestrische Lebewesen durchlässig bleibt. Barrierewirkungen werden durch eine größtmögliche Spannweite von mehr als 294 m sowie eine lichte Höhe von 6 m über dem Fluss und von immerhin noch mehr als 3 m an den Widerlagern weitgehend abgemildert. Der Gefahr der Eutrophierung als Folge des unvermeidlichen Licht- und Regenschattens wird dadurch entgegengewirkt, dass das Brückenbauwerk im Bereich des Mittelstreifens auf 3 m aufgeweitet wird und als offener Spalt konzipiert ist. Einer nicht hinnehmbaren Verlärmung wird durch Lärmschutzwände vorgebeugt. Das Vogelschlagrisiko wird dadurch vermindert, dass die Lärmschutzwände im Flusssegment auf 4 m erhöht werden. Diese Maßnahmen veranlassen Kaule (Überprüfung der Verträglichkeit vom 25. März 1999, Teil B, S. 17 bis 19) bei seiner vergleichenden Bewertung zu folgender Schlussfolgerung: ,Insgesamt kann die Talraumbrücke über die Wakenitz im Vergleich zur Tunnellösung in offener Bauweise nur geringfügig ungünstiger in Bezug auf die Zerschneidungswirkung betrachtet werden. Eine Tunnellösung in offener Bauweise, die zudem erheblich in den vorhandenen Torfkörper eingreift, ist somit nicht zwingend für die Belange des Arten- und Biotopschutzes erforderlich."

Wenn der Beklagte sich trotz der Erkenntnis, dass eine Tunnellösung insbesondere unter ökologischen Gesichtspunkten vorzugswürdig wäre, gleichwohl für die Brückenvariante entschieden hat, dann beruht dies auf Kostenüberlegungen. Das ist rechtlich im Rahmen der zu treffenden Abwägung aller Belange zu billigen. In die Entscheidung für die eine oder andere Trassen- oder Ausführungsvariante dürfen als einer von mehreren Abwägungsposten auch Kostengesichtspunkte einfließen. Denn das Interesse, den finanziellen Aufwand für den Straßenbau gering zu halten, gehört zu den öffentlichen Belangen, denen in der Abwägung Rechnung zu tragen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 73.82 - BVerwGE 71, 163, vom 28. Februar 1996 - BVerwG 4 A 27.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 110 und vom 9. November 2000 - BVerwG 4 A 51.98 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 159).

Nach den Berechnungen der Beklagten würde ein Tunnel im Schildvortrieb einen Kostenaufwand von mindestens 350 Millionen DM verursachen. Hinzu kämen jährliche Unterhaltungskosten in Höhe von 730 000 DM. Für einen Tunnel in offener Bauweise müssten mindestens 150 Millionen DM aufgewendet werden. Hier kämen jährlich 330 000 DM Unterhaltungskosten hinzu. Die Kosten für die Talraumbrücke einschließlich der Kosten für die im Bereich des Grenzstreifens geplante Grünbrücke beziffert der Beklagte demgegenüber auf weniger als 46 Millionen DM. Die Kostendifferenz, die in beiden Fällen einen dreistelligen Millionenbetrag ausmacht, übersteigt nach seiner Einschätzung jedes vernünftige Maß. Sie rechtfertigt es nach seiner Ansicht, der Brückenlösung den Vorzug zu geben. Die Kläger halten dem Beklagten vor, die Kostenrelation falsch eingeschätzt zu haben, da die Kosten für die Tunnelkonstruktion zu hoch angesetzt worden seien. Es sei nicht ersichtlich, wieso es für die Wakenitzquerung nicht mit einem finanziellen Aufwand sollte sein Bewenden haben können, der den üblichen Erfahrungssätzen entspreche. Auch wenn man zum Vergleich die Kosten heranziehe, die bei anderen Tunnelbauwerken entstanden seien, liege die Annahme nahe, dass der Beklagte von überhöhten Kostenansätzen ausgehe.

Die für das konkrete Vorhaben angestellten Kostenberechnungen, in die eine Vielzahl von im Einzelnen ausgewiesenen Rechenposten eingestellt worden ist, lassen sich indes nicht allein mit dem Hinweis darauf erschüttern, dass ein geringerer Kostenaufwand dem Üblichen entspreche oder sich bei anderen Bauvorhaben zur Zweckerreichung als ausreichend erwiesen habe. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die vom Beklagten genannten Zahlen zu hoch gegriffen sind, würde dies dem Vorhabenträger nicht als Fehlgewichtung angelastet werden können. Die Kläger zeigen nicht auf, dass Einsparungen in Betracht kommen, die die vom Beklagten in dreistelliger Millionenhöhe genannten Beträge als Kalkulationsgrundlage ungeeignet erscheinen lassen könnten. Stehen den für ein Brückenbauwerk veranschlagten 46 Millionen DM auch nach dem Vorbringen der Kläger Kosten gegenüber, die diesen Betrag um ein Vielfaches übersteigen, so durfte der Beklagte von der Tunnelvariante ohne Verstoß gegen das Abwägungsgebot Abstand nehmen.

Die Senatsurteile vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 A 9.97 - (a.a.O.) und vom 27. Januar 2000 - BVerwG 4 C 2.99 - (a.a.O.) lassen sich entgegen der Auffassung der Kläger nicht mit Erfolg gegen dieses Abwägungsergebnis ins Feld führen. Aus diesen Entscheidungen erhellt, dass eine Alternativlösung im Sinne des Art. 6 Abs. 4 Satz 1 und 2 FFH-RL mit finanziellen Erwägungen nur in den engen Grenzen verworfen werden darf, die durch den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezogen werden. Die Wakenitzniederung unterfällt jedoch nicht dem besonderen Schutzregime, das durch das Gemeinschaftsrecht aufgerichtet wird. Maßgeblich sind vielmehr ausschließlich die im nationalen Recht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze. Der Planungsbehörde ist es daher nicht verwehrt, selbst gewichtige Naturschutzbelange in der Konkurrenz mit gegenläufigen Belangen unter Einschluss von Kostengesichtspunkten hintanzustellen. Der Beklagte durfte sich bei der Wahl zwischen Brücke und Tunnel in offener Bauweise schon deshalb für eine Brücke entscheiden, weil die ökologischen Vorteile einer Tunnellösung nicht so eindeutig auf der Hand liegen, dass sie eine zusätzliche Kostenbelastung von mehr als 100 Millionen DM rechtfertigen. Bei einem Tunnel im Schildvortrieb wäre der Gewinn für Natur und Landschaft freilich beträchtlich. Allerdings würde auch die Kostenmehrbelastung noch weit erheblicher zu Buche schlagen als bei offener Bauweise. Eine solche Kostenbelastung wäre ein unvertretbar hoher Preis, zumal wenn berücksichtigt wird, dass dieses finanzielle Opfer für die Erhaltung eines Biotopverbundes zu erbringen wäre, der durch eine Brücke zwar beeinträchtigt, aber keineswegs ernstlich gefährdet oder gar zerstört wird. Die grundsätzliche Eignung, den Naturschutzbelangen angemessen Rechnung zu tragen, lässt sich jedenfalls auch der Brückenlösung nicht absprechen.

3.3 Keinen rechtlichen Bedenken begegnet, dass der Beklagte den Abschnitt zwischen der L 92 im Westen und der Landesgrenze im Osten in die Unterabschnitte 2 a und 2 b unterteilt hat. Die Kläger sehen selbst keinen Anlass, diese Vorgehensweise als willkürliche Parzellierung zu kritisieren. Für die Unterabschnitte 2 a und 2 b wurden jeweils eigenständige Antragsunterlagen erstellt. Der Planfeststellungsbeschluss vom 19. Januar 2001 fasst diese Teilplanungen indes in einer Entscheidung zusammen. Die Kläger machen nicht geltend, dass durch die Aufteilung in zwei Unterabschnitte Naturschutzbelange nicht mit dem Gewicht berücksichtigt worden seien, das ihnen hätte zukommen können, wenn der gesamte Streckenabschnitt von vornherein als planerische Einheit behandelt worden wäre. Die Aufspaltung trug im Gegenteil dazu bei, den Naturschutzbelangen in optimaler Weise Rechnung zu tragen. Die Bildung des Teilabschnitts 2 b, der die Wakenitzniederung umfasst, diente nämlich erklärtermaßen dazu, in die Betrachtung insbesondere der Umweltfolgen auch die östlichen Teile des Talraumes und des anschließenden ehemaligen Grenzstreifens mit einzubeziehen.

Der Beklagte hat damit der Rechtsprechung des Senats Rechnung getragen, wonach bei der Ausführung eines Gesamtprojekts in Teilschritten den Prüfungsgegenstand zwar nur der jeweilige Abschnitt bildet, die Folgen für die weitere Planung jedoch wegen des Grundsatzes der Konfliktbewältigung, der es verbietet, Probleme ungelöst zu lassen, die durch die Gesamtplanung ausgelöst werden, nicht gänzlich ausgeblendet werden dürfen (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1996 - BVerwG 4 A 27.95 - a.a.O. und vom 10. April 1997 - BVerwG 4 C 5.96 - BVerwGE 104, 236). Der Unterabschnitt 2 b setzt sich mit gleicher Bezeichnung auf dem Gebiet Mecklenburg-Vorpommerns fort. Zusammen mit diesem Abschnitt erstreckt er sich auf den gesamten Naturraum der Wakenitzniederung. Wie die bei den Akten befindlichen Gutachten und Stellungnahmen zeigen, wurden in die ökologischen Untersuchungen die schleswig- holsteinischen und die mecklenburgischen Landesteile gleichermaßen einbezogen. Hierdurch verschaffte sich der Beklagte eine tragfähige Grundlage für die nach der Rechtsprechung gebotene Prognose, dass der Verwirklichung der weiteren Planungsschritte auf dem Gebiet des Nachbarlandes Mecklenburg-Vorpommern keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen.

3.4 Bei der Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung sind dem Beklagten ebenfalls keine Fehler unterlaufen, die dazu nötigen, den Planfeststellungsbeschluss vom 19. Januar 2001 aufzuheben oder für nicht vollziehbar zu erklären.

3.4.1 Der Beklagte hat dem in § 8 Abs. 1 LNatSchG normierten Vermeidungsgebot in vielfältiger Weise Rechnung getragen. Er hat Maßnahmen angeordnet, die geeignet sind, die mit dem Eingriff verbundenen nachteiligen Folgen für Natur und Landschaft so weit wie möglich zu begrenzen. Hierzu gehören nicht zuletzt Vorkehrungen zur Verminderung der Zerschneidungswirkungen und zur Aufrechterhaltung notwendiger Vernetzungsfunktionen. Um zu verhindern, dass sich die Trasse außerhalb des Bereichs der Brücke über die Wakenitzniederung als unüberwindliche Barriere erweist, sind mehrere Wilddurchlässe vorgesehen (vgl. PFB S. 362).

Einem ähnlichen Zweck dient die 50 m breite Grünbrücke, die in dem Bereich, in dem FFH-relevante Lebensraum- und Habitattypen durch das Planvorhaben am empfindlichsten getroffen werden, die Voraussetzungen dafür schaffen soll, dass die für eine Vernetzung erforderlichen Strukturen an dieser Stelle nicht unterbrochen werden. Um das Vogelschlagrisiko zu minimieren, hat der Planungsträger dafür zu sorgen, dass die 2,5 m hohen Schutzwände auf der Wakenitzbrücke im Bereich des Flusssegments auf 4 m erhöht werden. Dem gleichen Ziel zu dienen bestimmt ist die Auflage, den Straßenkörper auch in dem Abschnitt, der sich an das Brückenbauwerk anschließt, durch Verwallungen von mindestens 2,5 m Höhe abzuschirmen. Mit Rücksicht auf das Anliegen, die negativen Auswirkungen auf die Flora in der Wakenitzniederung gering zu halten, ist die Talraumbrücke so zu gestalten, dass der durch sie verursachte Licht- und Regenschatten nur auf relativ schmale Streifen fällt.

3.4.2 Das Ausgleichskonzept gibt ebenfalls keinen Anlass zu rechtlichen Beanstandungen, auch wenn die Kläger an ihm Kritik üben. Maßgeblich ist § 8 Abs. 2 LNatSchG. Danach hat der Verursacher eines Eingriffs unvermeidbare Beeinträchtigungen innerhalb einer zu bestimmenden Frist so auszugleichen, dass nach dem Eingriff oder Ablauf der Frist keine erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes zurückbleiben.

Die Kläger halten dem Beklagten vor, schon bei der Bestandserfassung Fehler gemacht zu haben. Richtig an ihrem Vorbringen ist, dass Eingriffe in Natur und Landschaft sich nur dann zutreffend bewerten lassen, wenn hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial zur Verfügung steht. Wie der Senat im Beschluss vom 31. Januar 1997 - BVerwG 4 NB 27.96 - (BVerwGE 104, 68) betont hat, lässt sich die Frage, in welchem Ausmaß die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild beeinträchtigt wird, nur auf der Grundlage zuverlässiger Feststellungen über den vorhandenen Zustand von Natur und Landschaft sachgerecht beantworten. Deshalb hat der Planungsträger gerade unter dem Blickwinkel des Naturschutzes und der Landschaftspflege der Ermittlungsphase besonderes Augenmerk zu schenken. Das ist aber nicht dahin zu verstehen, dass er verpflichtet wäre, ein lückenloses Arteninventar zu erstellen. Die Untersuchungstiefe hängt maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten ab. Aus fachlicher Sicht kann sich eine bis ins letzte Detail gehende Untersuchung erübrigen. Sind bestimmte Tier- und Pflanzenarten ein Indikator für die Biotopqualität und die Lebensraumanforderungen auch anderer Arten oder lassen bestimmte Vegetationsstrukturen sicherere Rückschlüsse auf ihre faunistische und floristische Ausstattung zu, so kann es mit der gezielten Erhebung der insoweit maßgeblichen repräsentativen Daten sein Bewenden haben. Das Recht nötigt nicht zu einem Ermittlungsaufwand, der keine zusätzlichen Erkenntnisse verspricht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1997 - BVerwG 4 B 177.96 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 20).

3.4.2.1 Der Beklagte ist diesen Anforderungen gerecht geworden. Über die von ihm angestellten Untersuchungen geben die landschaftspflegerischen Begleitpläne zu den Teilstrecken 2 a und 2 b Aufschluss, die nach § 9 Abs. 2 LNatSchG Bestandteil des Fachplans sind. Der Beklagte differenziert zwischen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie Eingriffen in Biotop- und in Habitatstrukturen, und zwar getrennt nach einzelnen Konfliktbereichen. Die betroffenen Flächen sind mit Größenangaben in einem Verzeichnis unter Hinweis auf die Art des Eingriffs und der Auswirkungen im Einzelnen aufgelistet. Gestützt auf die von Winkler am 22. Mai 2001 vorgelegte Stellungnahme (Akte BVerwG 4 A 21.01, S. 796 ff. der Prozessakte) halten die Kläger dem Beklagten vor, in das Inventar nicht sämtliche Biotope aufgenommen zu haben, die im näheren Umkreis der Trasse vorhanden seien. Eine Bestandserhebung in einem Raum, der Hunderte von Hektar umfasst, lässt sich indes nicht allein dadurch in Frage stellen, dass vergleichsweise unbedeutende Einzelflächen bezeichnet werden, die unberücksichtigt geblieben sind, bei zutreffender Beurteilung aber in die Betrachtung hätten einbezogen werden sollen oder müssen.

3.4.2.2 Den eigentlichen Kritikpunkt bilden auch weniger etwaige Defizite auf der Ermittlungsebene als vielmehr die Modalitäten des Bilanzierungsverfahrens, das nach Ansicht der Kläger insbesondere im Teilabschnitt 2 a Unzulänglichkeiten aufweist. Dieser Auffassung ist nicht zu folgen.

Der Beklagte hat die Situation vor Beginn der Straßenbaumaßnahme anhand des so genannten Landschaftsausgangswerts ermittelt, bei dem der Grundwert und der Schutzwert multipliziert, der Funktionswert addiert und das Ergebnis mit der entsprechenden betroffenen Fläche in Quadratmetern multipliziert und die so errechneten Einzelwerte miteinander addiert werden. Er hat sich darüber hinaus bei der Bewertung von Eingriff und Ausgleich an dem Gemeinsamen Runderlass des Innenministers und der Ministerien für Natur und Umwelt vom 8. November 1994 orientiert, dem der Gedanke der so genannten biotopentsprechenden Bilanzierung zugrunde liegt. Danach werden die Ausgleichsflächen, je nachdem, ob sie innerhalb oder außerhalb der Belastungszone des Vorhabens liegen, differenziert nach Biotoptypen und besonders geschützten Biotopen aufgenommen und dem Eingriff gegenübergestellt. Bei der Ermittlung der Flächenansätze wird dem Umstand Rechnung getragen, dass mit zunehmender Regenerationsdauer eines Biotops der Ausgleichsflächenbedarf steigt. Danach sind bei kurzfristig wiederherstellbaren Funktionen und Werten (z.B. Trockenrasen, Ruderalfluren, Erstaufforstungen) Kompensationsmaßnahmen im Verhältnis 1:1 (Kategorie 1), bei mittelfristig wiederherstellbaren Funktionen und Werten (z.B. Feuchtwiesen, Obststreuwiesen, Jungwaldbestände) im Verhältnis 1:2 (Kategorie 2) und bei nur langfristig wiederherstellbaren Funktionen und Werten (z.B. Altwaldbestände) im Verhältnis 1:3 (Kategorie 3) anzuordnen. Diese verhältnismäßige Zuordnung von Eingriff und Ausgleich unter Berücksichtigung der Regenerationsdauer von Biotopen wird zusätzlich noch, je nachdem, ob es sich um einen Eingriff durch direkte Flächeninanspruchnahme oder eine Beeinträchtigung von Flächen in der Belastungszone handelt, durch ,Sollausgleichsgrößen" modifiziert, die bei der Kategorie 1 im Verhältnis 1:0,5, bei der Kategorie 2 im Verhältnis 1:1 und bei der Kategorie 3 im Verhältnis 1:1,5 einzustellen sind. Der Beklagte geht unter Berücksichtigung des nach Zeitansätzen ermittelten Ausgleichsbedarfs davon aus, dass die Eingriffe insbesondere im Bereich des Bruchwaldes und des sonstigen Waldes, des Feuchtgrünlandes, des Mager- und Trockenrasens, der ruderalen Hochstaudenfluren und des mesophilen Grünlandes ausgleichbar sind. Dagegen räumt er ein, dass ein biotopentsprechender Ausgleich bei Knicks nur in beschränktem Umfang, bei Fließgewässern und bei Moorstandorten überhaupt nicht in Betracht kommt.

Hier setzen die Kläger mit ihrer Kritik an. Unter Hinweis auf die Stellungnahme vom 22. Mai 2001 wenden sie sich gegen die Bilanz des Beklagten mit dem Argument, es habe kein Anlass bestanden, das Biotopwertverfahren mit dem Verfahren zu kombinieren, bei dem die Regenerationsdauer der von einem Eingriff betroffenen Biotope in die Bewertung mit einbezogen wird. Im Übrigen bemängeln sie neben einer unzureichenden Berücksichtigung abiotischer Schutzgüter, dass in der vom Planungsträger verwendeten Bilanzierungsformel die Flächengröße in einer Weise gewichtet wird, die sie als ,sehr stark" charakterisieren. Nach ihrer Auffassung führt diese Gewichtung dazu, dass die Wertigkeit von Landschaftselementen, die kleinflächig sind, naturfachlich aber gleichwohl als hochwertig eingestuft werden müssen, nicht ihrer wahren Bedeutung entsprechend in die Bilanz eingeht.

Die Rügen greifen allesamt nicht durch. Das für die Planung einschlägige Recht enthält keine verbindlichen Bewertungsvorgaben. Es gebietet nicht, die Eingriffsintensität anhand standardisierter Maßstäbe oder in einem bestimmten schematisierten und rechenhaft handhabbaren Verfahren zu beurteilen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. April 1997 - BVerwG 4 NB 13.97 - Buchholz 406.401 § 8 a BNatSchG Nr. 4; Urteil vom 11. Januar 2001 - BVerwG 4 A 13.99 - Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 16; vgl. zur UVP auch Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370). Es stellt keine Besonderheit der Eingriffsregelung dar, dass das Ergebnis der als gesetzliches Erfordernis unverzichtbaren Bewertung unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem, welches Verfahren angewendet wird. Es kommt nicht darauf an, ob sich bei Verwendung anderer Parameter ein höherer Ausgleichsbedarf errechnen ließe. Zu Beanstandungen besteht erst dann Anlass, wenn ein Bewertungsverfahren sich als unzulängliches oder gar als ungeeignetes Mittel erweist, um den Anforderungen des § 8 Abs. 2 LNatSchG gerecht zu werden. Einen solchen Mangel zeigen die Kläger nicht auf. Sie stellen das Bewertungskonzept, das dem landschaftspflegerischen Begleitplan zugrunde liegt, nicht als solches in Frage. Soweit sie unter dem Blickwinkel der Wertigkeit bei einer Reihe von Biotopen zu einem abweichenden Ergebnis gelangen, beruht dies darauf, dass sie von anderen Grund- oder Funktionswerten ausgehen als der Beklagte.

Selbst wenn unterstellt wird, dass ihre Einwände berechtigt sind, bedeutet dies allenfalls, dass die Ausgleichsbilanz punktuell möglicherweise korrekturbedürftig ist. Aufs Ganze betrachtet wird die innere Stimmigkeit und Aussagekraft der Bewertung hierdurch aber nicht erschüttert. Wie die Übersicht auf S. 306 des landschaftspflegerischen Begleitplans 2 a zeigt, geht der Beklagte bei der Gesamtflächenbilanz von einem hohen Überhang an Kompensationsflächen aus. Dieser Einschätzung treten die Kläger nicht entgegen. Selbst wenn sich bei der Gegenüberstellung von Landschaftsausgangswert und verändertem Landschaftswert zwischen den verschiedenen Flächenanteilen aus den in der Stellungnahme vom 22. Mai 2001 genannten Gründen einzelne Verschiebungen ergeben sollten, bleiben die Grundzüge des Gesamtkonzepts unberührt. Das Gleiche gilt, soweit die Kläger anhand von Einzelfällen Zweifel daran anmelden, ob sämtliche Maßnahmen die Gewähr dafür bieten, die Lebensraumfunktionen wirksam zu sichern, die durch den Bau der BAB A 20 gestört werden. Kaule hebt in diesem Zusammenhang hervor (Stellungnahme vom 25. März 1999, Teil B, S. 22 ff.), dass wegen des zerschneidungsbedingten Funktionsverlustes und der sonstigen durch den Eingriff verursachten Beeinträchtigungen von faunistischen Funktionsräumen und - beziehungen ein überproportionaler Flächenausgleich notwendig ist. Er untersucht, ob das Ausgleichskonzept des Beklagten für die EG-rechtlich relevanten Lebensraumtypen und Arten diesem Erfordernis entspricht. Defizite stellt er in diesem Bereich nicht fest. Die Kläger erheben gegen diese Einschätzung keine Einwände. In der Stellungnahme vom 22. Mai 2001, die sie sich zu Eigen machen, werden als Beispiele Habitatverluste genannt, von denen Arten betroffen sind, mit denen Kaule sich nicht auseinander gesetzt hat. Soweit es hierbei um die Feldlerche geht, erweist sich das in der Stellungnahme aufgezeigte vermeintliche Defizit freilich als reines Wertungsproblem. Die Kläger teilen nicht die Auffassung, dass auch nach der Verwirklichung des Planvorhabens ein ausreichendes Lebensraumangebot sichergestellt bleibt. Was den Verlust des Laichplatzes der Knoblauchkröte und des Laubfrosches angeht, wird in der Stellungnahme vom 22. Mai 2001 nicht in Abrede gestellt, dass im landschaftspflegerischen Begleitplan die Anlage von Kleingewässern als neues Laichhabitat vorgesehen ist. Die Qualität eines funktionalen Ausgleichs sprechen die Kläger dieser Maßnahme nur deshalb ab, weil nach ihrer Einschätzung die Gefahr groß ist, dass solche Gewässer innerhalb weniger Jahre verlanden. Dies mag zutreffen, lässt deshalb aber nicht ohne weiteres auf einen Eignungsmangel schließen. Vielmehr handelt es sich um ein Problem der Effizienzkontrolle. Nach § 9 Abs. 5 LNatSchG überprüft die Genehmigungsbehörde nach Beendigung des Eingriffs die Durchführung der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen; sie soll auch die Wirksamkeit überprüfen. An diese rechtliche Vorgabe knüpft der Planfeststellungsbeschluss vom 19. Januar 2001 mit der Bestimmung an (S. 21), dass der Nachweis zur Effizienz der Kompensationsmaßnahmen drei Jahre nach deren Umsetzung erfolgen und alle drei bis fünf Jahre bis zum Eintritt des Erfolges wiederholt werden soll. Mit dieser Regelung ist den gesetzlichen Anforderungen Genüge geschehen.

3.4.3 Der Beklagte hat nicht übersehen, dass ein Planvorhaben, das mit unvermeidbaren Beeinträchtigungen verbunden ist, die nicht ausgeglichen werden können, nach § 7 a Abs. 3 Satz 2 LNatSchG nur zugelassen werden kann, wenn die mit dem Eingriff geförderten Belange im Rahmen der Abwägung den Belangen des Naturschutzes im Range vorgehen. Die Kläger halten ihm im Anschluss an das Senatsurteil vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - (a.a.O.) vor, zu einer sachgerechten Abwägung nicht in der Lage gewesen zu sein, da er zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht in dem rechtlich gebotenen Maße unterschieden habe. Mit diesem Einwand sind sie entgegen der Auffassung des Beklagten nicht nach § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG präkludiert. Dahinstehen kann, ob diese Vorschrift überhaupt auf anerkannte Naturschutzverbände anwendbar ist. Mit ihrem Vorbringen sind die Kläger jedenfalls deshalb nicht ausgeschlossen, weil sie bis zum Ablauf der Einwendungsfrist gar nicht in der Lage waren, einen Verstoß gegen § 7 a Abs. 3 Satz 2 LNatSchG geltend zu machen. Ihnen lagen zum damaligen Zeitpunkt lediglich die landschaftspflegerischen Begleitpläne vor, die über die in § 9 Abs. 2 LNatSchG aufgeführten Gegebenheiten Auskunft gaben. Die nach § 7 a Abs. 3 Satz 2 LNatSchG gebotene Abwägung ist der Planfeststellungsbehörde vorbehalten, deren Entscheidung seinerzeit noch ausstand.

Die Kritik der Kläger an der Vorgehensweise des Beklagten geht indes aus tatsächlichen Gründen ins Leere. Die Planung krankt unbeschadet der gegen sie gerichteten Angriffe nicht daran, dass Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen miteinander vermengt worden wären. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss nimmt in diesem Punkt Bezug auf die landschaftspflegerische Begleitplanung (S. 20). Die landschaftspflegerischen Begleitpläne für die Teilabschnitte 2 a und 2 b enthalten jeweils ein Verzeichnis, in dem die einzelnen Maßnahmen aufgelistet und näher beschrieben werden. Den Klägern ist einzuräumen, dass sich in den verwendeten Formblättern Beispiele dafür finden, dass Maßnahmen gleichzeitig als Ausgleichs- und als Ersatzmaßnahme bezeichnet werden. Gleichwohl kann von einem Verstoß gegen § 7 a Abs. 3 Satz 2 LNatSchG keine Rede sein. Das Maßnahmenverzeichnis darf nicht isoliert betrachtet werden. Es wird ergänzt durch die Maßnahmenbeschreibungen im verbalen Teil der landschaftspflegerischen Begleitpläne sowie durch zeichnerische Darstellungen, die belegen, dass die Kompensation nicht darauf angelegt ist, als Gesamtmaßnahme in sich ununterscheidbar Elemente des Ausgleichs und des Ersatzes einzuschließen. Bei einer Gesamtschau lässt sich mit noch hinreichender Bestimmtheit feststellen, welche Maßnahme auf welcher Fläche dem Ausgleich von bestimmten Eingriffen zu dienen geeignet und bestimmt ist und welche Maßnahme nur Ersatz für nicht ausgleichbare Eingriffe ist. Die Bilanz, die sich auf S. 310 des landschaftspflegerischen Begleitplans 2 a findet, ist ein zusätzlicher Beleg dafür, dass der Beklagte dem Erfordernis, zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zu differenzieren, gerecht geworden ist. Denn sie gibt Auskunft darüber, in welchen Bereichen Ausgleichsdefizite bestehen. Hätte der Vorhabenträger sich von der Vorstellung leiten lassen, dass in die Ausgleichsbilanz ohne weiteres auch Ersatzmaßnahmen eingestellt werden dürfen, so hätte sich eine solche Feststellung erübrigt. Stattdessen zeigt er eigens auf, wie sich der nach seinen Ermittlungen nicht befriedigte Ausgleichsbedarf anderweitig kompensieren lässt.

Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte auf der Grundlage der Ausgleichsbilanz den Belangen, denen das Planvorhaben zugute kommt, den Vorrang vor den Belangen des Naturschutzes eingeräumt hat. Der Vorhabenträger geht davon aus, dass für die mit dem Eingriff verbundenen Beeinträchtigungen weithin ein Ausgleich geschaffen werden kann. Er legt freilich nicht im Einzelnen dar, wie hoch er die Ausgleichsrate veranschlagt. Das muss er auch nicht, da ihm weder § 8 Abs. 2 noch § 7 a Abs. 3 Satz 2 LNatSchG eine entsprechende Pflicht auferlegt. Er lässt jedenfalls keine Zweifel daran aufkommen, dass dem Planungsinteresse schon deshalb größeres Gewicht beizumessen ist, weil es um die Verwirklichung eines Projekts geht, dem für die Komplettierung des innerdeutschen und des transeuropäischen Straßennetzes oberste Priorität gebührt. Die Kläger heben demgegenüber ohne Erfolg darauf ab, dass ein Landschaftsraum beeinträchtigt wird, der sich unabhängig davon, ob er europäischen Schutzvorschriften unterliegt oder nicht, unbestreitbar durch eine hohe Schutzwürdigkeit auszeichnet. Die Eingriffsregelung kennt keine unantastbaren Gebiete. Sie verbietet es nicht, selbst Landschaftsteile von überragendem ökologischen Wert für andere Zwecke in Anspruch zu nehmen. Sie macht Eingriffe lediglich davon abhängig, dass für die mit ihnen verbundenen Beeinträchtigungen ein Ausgleich geschaffen wird. Sie erschwert die Inanspruchnahme von Natur und Landschaft freilich insofern mittelbar, als sie so konzipiert ist, dass der Ausgleichsbedarf mit der Schwere des Eingriffs wächst. Ist ein Vollausgleich möglich, so nimmt sie jedoch selbst schwere Beeinträchtigungen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes in Kauf. Auch bei einem Ausgleichsdefizit nötigt sie zu keinem abweichenden Ergebnis, wenn die gewichtigeren Gründe für den Eingriff sprechen. Ein weitergehender Schutz von Natur und Landschaft lässt sich, soweit nicht das Gemeinschaftsrecht eingreift, nur über Schutzgebietsausweisungen im Sinne der §§ 12 ff. BNatSchG erreichen.

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Zitiervorschlag: BVerwG, Urteil vom 31.1.2002 - 4 A 15/01 - Naturschutz in Recht und Praxis - online 1: 44-66, www.naturschutzrecht.net/online-zeitschrift/NRPO_Heft1.pdf.

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Heft 1 / 2002